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审计全覆盖视域下的审计组织方式研究——以广西壮族自治区为例

来源:自治区审计厅课题组  作者:   发布时间:2019-01-11 10:32

审计监督是保证国民经济持续、健康、协调发展的必要手段,也是不断提高会计信息质量的必要保证。实现对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任审计监督全覆盖是党中央、国务院对审计机关提出的新要求,也是经济社会发展对审计的新要求。由于审计对象众多且千差万别,审计力量矛盾突出,在现有条件下如何实现审计监督全覆盖,是目前审计机关面临的较大难题。为此,我们要转变就审计论审计的传统思维方式,从以往只注重具体经济事项的监督转到强化宏观监督和保障职能上来。要围绕“发展、改革、法治、民生、安全、绩效”目标,转变审计监督重点,更加注重促进政令畅通,促进提高发展质效,促进维护经济安全、促进保障改善民生。

近年来,各级党委、政府越来越重视审计工作,社会公众对审计更加关注和期盼,被审计对象对审计工作越来越认可。同时,他们对审计效能、审计效果和审计效益的要求也更高了。各级党委、政府要求审计机关在经济社会发展过程中起保障和监督作用;社会公众希望审计机关敢于碰硬,敢于揭露违法违规事实,促进社会公平正义;被审计单位希望审计公平、公正和发挥建设性作用,推动本单位更好更快地发展。这要求我们要加大审计力度,要以这些新需求、新期待为导向和动力,牢固树立成果意识、精品意识,提升审计成果,更好地为审计需求对象服务。本文分析了在审计成果质量导向下,近几年广西审计厅在实施不同的审计项目中对审计组织方式不同的选择,进而剖析了审计组织方式的影响因素,综合比较了业务管辖、全区统一组织、持续跟踪、数字化审计等审计组织方式的优劣,从而提出了促进和选择审计组织方式的建议。

一、相关概念界定

(一)审计全覆盖

2014109国务院《关于加强审计工作的意见》,首次提出“实现审计监督全覆盖”。共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件要求,依法独立行使审计监督职责,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

经广西壮族自治区第十一届党委第二十九次会议审议通过后, 2017725日广西正式印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》。

《意见》结合广西审计工作实际,重视科学性、指导性和可操作性,明确对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等实行审计全覆盖,要求科学规划、统筹安排、分类实施、注重实效,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。对重点部门、单位要每年审计,其他审计对象1个周期内至少审计1次,对重要地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次,对重大政策措施、重大投资项目,重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计,坚持问题导向,对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次。

《意见》对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况四个方面审计全覆盖的范围和重点作进一步规定:

公共资金方面,持续开展重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计,重点揭露不作为、慢作为、假作为问题和重大违纪违法问题,加强预算执行及决算草案、转移支付资金、政府性债务、重大政府投资项目以及民生资金等方面的审计。

国有资产方面,提出将行政事业单位的资产配置、使用、处置以及资产统计报告等作为审计的内容,加强对国有企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节和经营效果、重大投资以及资金管理的审计。

国有资源方面,强调加大对资源富集和毁损严重地区的专项审计力度,逐步推进领导干部自然资源资产离任审计,对领导干部任期内生态环境目标责任制完成、政策法规执行、资源开发利用保护、生态环境相关资金征收管理分配和重大项目运营、生态保护预警机制建立执行,以及严重损毁和重大生态破坏、环境污染事件等六个方面开展审计。

领导干部履行经济责任情况方面,指出要按照干部管理权限,确定审计范围,由各级审计机关依照职责范围分级组织实施,加大对贯彻落实重大政策措施的审计力度,对违法违纪问题和庸政、懒政、怠政问题的揭露力度,以及对重大风险隐患和重大体制机制缺陷的揭示和反映力度。

(二)审计组织方式

审计组织方式就是为完成审计项目所确定的审计目标所采取的组织方式。本文的审计组织方式是指政府部门为完成特定的审计业务而采取不同方式组织起来的临时性审计组织,是根据审计项目所确定的目标任务,采取一定的方式方法,把审计资源有效整合起来,形成一个有机的整体,明确各成员的任务与职责,成员相互协作、共同努力,在规定的时间内实现审计目标。

二、广西审计组织方式现状

(一)组织现状

我区自治区、市、县三级均设置有审计机关,分别在自治区主席、市长、县长(市长、区长)和上级审计机关的领导下,组织领导本行政区的审计工作,负责本级审计机关审计范围内的审计事项,对上级审计机关和本级人民政府负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。截至2016年12月,全区共有14个地级市审计机关、120个县级审计机关,全区共有2663人,其中审计业务人员1871人。其中,自治区本级设立有14个内设机构,12个派出审计处和4个厅属事业单位,实有人数200人。

(二)审计项目组织方式

在多年的实践中,为满足不同审计项目的需要,广西审计不断创新审计组织方式,运用了业务管辖、全区统一组织、一拖N、全过程跟踪、数字化审计等模式。

1.业务管辖模式

自治区本级、各市、县审计机关都按照审计业务类型划分部门,按照审计业务管辖范围将审计项目交由相应的业务部门组织实施。各级审计机关基本设立了财政审计处(科、股)、固定资产投资审计处(科、股)、经济责任审计处(科、股)、行政事业审计处(科、股)等。在自治区本级,还设立了经济贸易、教育科学、发展计划等13个派出审计处,在业务管辖范围内各有分工,行业审计、重大专项资金审计和重大项目审计主要由厅机关审计处承担;各派出审计处侧重于对审计管辖单位预算执行、决算和其他财政财务收支的审计。在审计项目的安排上,基本是由各业务处室、派出审计处按业务管辖范围提出项目建议,然后按照业务管辖范围由相应的处室实施。

2.全区统一组织模式

全区统一组织主要是由上级审计机关牵头,统一组织下一级审计机关组成多个审计项目组,在坚持统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告、统一审计公告“五统一”的基础上,采取上审下或交叉审的方式实施审计,主要针对一些涉及全区全局的重大项目资金或资金量较大、覆盖面较广的项目资金开展审计。如,近年开展的保障性安居工程跟踪审计、医保资金审计、扶贫审计等都是采取全区统一组织。尤其是2015年统一组织全区各级审计机关组成29个审计组300多名审计人员,对全区29个国家扶贫开发工作重点县2013年至2014年财政扶贫资金分配、管理和使用情况实施审计,取得成效明显。

3.1拖N审计模式

1拖N方式主要是指将多个审计项目相结合,由一个审计组实施,或者是在实施一个项目审计过程中,通过延伸审计多个部门,达到对多个部门进行审计的目的。实际运用中主要有两种,一种是预算执行、企业、金融审计等与经济责任审计相结合,成立一个审计组开展审计。另一种是在实施自治区财政厅具体组织本级预算执行和其他财政收支审计时,加大对其他区直部门的延伸审计力度,延伸审计多个部门,扩大部门预算执行审计覆盖面,从而实现对预算部门的审计全覆盖。

4.全过程跟踪模式

全过程跟踪是指针对重大的建设项目、重要民生资金以及国家重大政策措施进行事前、事中、事后的全过程审计。近几年,全区各级审计机关紧盯交通、水利、能源、市政等重大基础设施、重点产业园区、重要民生项目,创新政府投资审计机制,由竣工结算审计向全过程跟踪审计转变,对建设、施工、监理、设计等参建单位的审计全覆盖和从征地拆迁到竣工交付使用的各建设环节持续监督,促进了政府投资效益的提高和重大项目实施。2014年开始,在审计署的统一部署下,每年分季度组织开展对贯彻落实中央和自治区稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施以及其他重大政策措施情况进行持续跟踪审计,通过边开展审计、边督促整改,促进了政令畅通,为稳增长惠民生保驾护航

5.数字化审计模式

主要是随着信息化的发展,在审计中以“大数据”审计为支撑,以“大兵团”审计为抓手,整合优化审计力量,扎实推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式。近年来各个省级审计机关都在探索实施数字化审计模式。自治区本级在自治区本级预算执行审计中,整合优化全厅审计力量,以广西数字化审计业务管理平台为依托,分别组建部门预算执行审计信息化分析团队和审计现场核查团队,按照“六个统一”,即统一审计工作方案,统一审计业务培训,统一审计文书、问题处理和审计结果公告,统一审计现场管理和质量考核,统一组织分工和人员调配,统一确定审计信息化应用模式实施审计有效提高了审计效率和审计成果,自治区财政厅具体组织2014年度自治区本级预算执行和其他财政收支审计项目”获评为2016年地方优秀审计项目。

三、审计监督全覆盖对广西审计工作带来的变化与挑战

(一)审计对象与审计力量的矛盾

1.审计对象摸底与现有审计力量

从自治区本级来说,审计对象为自治区本级审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况。

从自治区本级现有的审计力量来说,审计人员常年处于满负荷、高强度的工作状态,审计任务繁重与审计力量不足的矛盾非常突出。厅本级每年安排项目约100个,根据审计工作性质特点,按审计组由8名审计人员组成,审计准备、现场审计、审理审核、撰写报告等需时4个月来计算,每个项目一般需要审计工作时间为32个月,总计年度审计项目需要时间为3200个月。就现有行政编制220人计算,除了厅领导班子,办公室、人事处、监察室、机关党委、离退处、机关服务中心等综合部门共36人,可以从事一线审计做多有184人,完成目前审计工作人均每年需要工作17.4个月。此外,每年厅本级还有数十人次被抽调参加纪委、巡视组、扶贫等工作。

2.审计盲区

一直以来,审计机关的审计重心在一些涉及民生、经济等政府部门,存在一些审计盲区与空白,主要是:一是党群部门的审计,党群部门一般只有在主要领导调动时才进行履行经济责任情况审计;二是权力较集中的公检法部门;三是多数机关的下属二级单位以及所属企业。

(二)审计机关与审计人员面临的影响和压力

1.对审计机关的影响

为实现审计监督全覆盖,审计厅必然需要整合审计资源,面临着资源整合、组织方式的创新、开展计算机审计的多重影响。对市、县审计机关主要存在除要开展本级审计工作任务以及参与完成其他单位组织开展的各项工作任务外,还需参加全区统一安排审计项目计划的资源整合。

2.对审计人员的影响

一是审计业务能力的提升。审计监督全覆盖要求审计人员必须具有更加专业技术和审计业务能力的提升,以前的老经验老办法,可能已经无法适应新的发展要求,需要审计人员不断提高审计业务能力,更新知识,教育培训的需求增加。

二是异地审计的压力加大。审计监督全覆盖使得往下一级延伸的力度加大,审计人员到不同市级、县级等异地审计将成为常态。出差审计增多,对审计人员的家庭、生活造成较大压力。

(三)审计机关与同级党委政府、下一级审计机关之间影响

1.审计机关与同级党委政府

随着审计对象的增加,强化了审计机关与同级党委政府的联系与配合。同级党委、政府的支持与否将对审计产生较大影响。审计机关对审计结果的公告,将影响到一部分的相关部门。

2.上下级审计机关

增加了上下级审计机关的联系,加强了上级审计机关与下级审计机关的审计业务指导与联系,也带来了上级对下级的审计资源、审计力量的整合,矛盾与机遇并存。

(四)审计质量与审计成果

审计对象增加,审计机关投入的力量有限,必然对审计的质量和成果造成较大影响,可能会存在为完成、应付审计任务,而无法将审计问题查清查透,影响到审计质量成果,增加审计质量风险。

三、审计组织方式的影响因素分析

(一)时间要求

1.审计全覆盖的时间要求

按照广西出台的审计全覆盖的实施意见,要求对重点部门、单位要每年审计,其他审计对象1个周期内(5年)至少审计1次,对重要地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内(3年)至少审计1次,对重大政策措施、重大投资项目,重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。

2.审计项目时间

包括审计现场时间、审计组提交审计报告时间、组织单位提交报告时间等时间节点。从严控制现场审计时间,现场审计时间原则上不超过3个月。从广西自治区本级审计项目的安排上看,从审计准备、现场审计、审理审核到出具报告共需3-4个月。

(二)人力资源

1.人数要求

一个审计项目一个审计组,审计组由组长、副组长、组员、廉政监督员等组成。在人数要求上,不同类型的审计项目所需人力有所不同。

项目类型

组织方式

审计组人数

预算执行审计

业务管辖

8-10

经济责任审计

业务管辖

10-12

投资审计

全过程跟踪审计

4-5

专项资金审计

全区统一组织,上审下或交叉审计

100人以上

2.专业要求

随着信息化建设的加快和财政制度不断完善,审计所需的人才不仅仅局限于财经专业,在一个审计项目中对专业的要求会涉及到法律、计算机、工程造价、测绘等多方面,尤其是在开展专项资金、投资审计中对专业的要求更加多元化和专业化。另一方面,审计队伍的人才知识结构均衡发展越来越受到重视。目前,审计队伍普遍存在财经专业比重较大、计算机审计人才缺乏的现象。在审计全覆盖的要求以及大数据审计的发展下,优化审计队伍人才知识结构将是今后重要的任务和难点。

(三)审计经费目前,广西地方各级审计机关经费均列入同级财政预算,且纳入同级政府的绩效考评并给予相应奖励。从实际情况看,各市县审计机关的工作经费均能得到保障,能满足审计业务工作的需要。但部分地方也存在预决算相差较大、支出水平差距较大等问题,部分市县审计机关的收入结构不合理,核减工程款提成等其他收入比重过高,造成审计机关容易把过多精力放在核减工程款上,忽视其他方面的审计监督。

审计经费的影响主要体现在审计的工作量,审计工作量主要包括同城审计工作量和异地审计工作量。不同的审计组织方式的实施,工作量有所不同。如:在同级审的情况下,审计人员一般在驻地所在地开展审计,审计工作量主要为同城审计;交叉审和上审下,工作量主要为异地开展审计工作,以异地审计为主,由此产生的审计经费不同。

(四)审计人员心态分析

从审计人员个人角度,目前影响审计人员的因素主要有:一是出差。开展审计,尤其是开展全区统一组织兵团作战时,采取交叉、上审下时,审计人员不可避免要出差,甚至有一部分审计人员是常年在外。出差无法照顾到家庭,也导致了离婚率的增长,同时经常出差也面临环境的改变,也一定程度考验着审计人员的适应能力。二是风险。对审计人员来讲,面临的风险是多方面的。审计人员不仅要面对家庭和身体方面的,而且在审计过程中可能面临人身安全和纪律风险。审计人员贪污受贿等职务犯罪屡见不鲜,同样给审计人员造成一定压力。三是工作强度。目前情况下,一个审计人员一年平均参与2-3个审计项目。在审计全覆盖的要求下,随着审计项目的增多,审计人员面临的工作压力和强度会进一步加大。

一是审计基础数据的归集。为适应审计全覆盖的要求,应进一步摸清和掌握审计对象底数,按照审计职责范围归集审计对象数据,分行业、分领域建立审计对象数据库。同时,归集整理以前年度审计过的项目数据,分年度、分单位整合列入审计对象数据库,为制定年度审计项目计划提供参考。

二是中长期审计工作发展规划和年度审计项目计划衔接。为确保在一定周期内或任期内实现审计全覆盖,编制中长期审计工作发展规划应尽量按照一定周期(5年)确定,同时按照周期或任期编制中长期审计全覆盖规划。编制年度审计项目时,要做好与中长期规划之间的衔接,合理确定审计内容和重点,综合考虑审计频次。

三是坚持有重点的审计全覆盖的审计项目计划管理。在实行审计全覆盖的要求下,面对审计对象繁多和任务繁重情况下,在制定审计项目计划时必须有所取舍,实行有重点的全覆盖,集中力量对那些群众、社会关心关注的重大公共资金、重大建设项目、国有资产以及关键岗位领导干部等进行审计;对相对较小的项目和单位,予以关注,遇重大事项或在关键节点进行审计。

四是横向审计项目计划与纵向审计项目计划互补。统筹安排各类审计项目,统一不同审计项目中同类问题的审计重点,促进各类审计项目间“横向交流”,推进审计全覆盖。为避免交叉重复,制定审计项目计划时,应加强上下级审计机关“纵向交流”,合理确定各自的审计内容和重点,在上下级审计机关审计职责范围内实现互补。

五是加强与审计外部环境的沟通。在监督体系中,审计与人大、司法、纪检监察、政府督查、社会监督等存在交叉,应加强与各个监督系统之间的沟通联系,建立信息、资源、成果共享联动机制。

四、选择审计组织方式的建议

(一)基础:合理编制审计项目计划

审计项目计划是审计监督工作的源头。合理规划、科学编制审计项目计划,使项目计划更好与审计工作目标、审计成果预期相衔接,实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖

(二)关键:优化配置资源,坚持全区“一盘棋”

整合自治区、市、县三级审计机关审计资源,通过各级审计机关合力实施审计项目的“上下联动”机制,主攻重点难点审计,实现对重点资金和重大项目的审计全覆盖。

一是做好地方审计机关人财物管理改革工作。为进一步理顺审计机关与地方政府的关系,维护审计机关独立性与促进审计工作有效开展,要按照国家部署要求,加强调查研究,摸清基本情况,认真推动省以下审计机关人财物管理改革,为审计全覆盖提供制度保障。

二是整合审计资源和力量进一步加强审计人力资源、审计内容和审计方式的整合。坚持全区审计一盘棋,打破上下级、处(科)室分工和地域管理界限加强不同审计项目、审计人员不同专业间、审计组织方式的融合,协同作战、集中力量办大事,实现一组多审、一审多果、一果多用,避免重复审计,使有限的审计资源发挥最大的效应

三是建立审计专家数据库。借助社会审计、内部审计机构及各类专业机构的力量参与审计,积极推进和规范向社会购买审计服务工作,构建以国家审计为主导、内部审计和社会审计为重要组成部分的审计工作格局。

四是探索审计与其他专业领域的协作方式,实现“内外互补”,促进土地、水、矿产、森林、环境保护和节能减排等各类专项审计不断深化。近几年广西审计厅本级在自然资源资产管理审计中,运用自治区地理信息测绘局地理信息数据、遥感技术开展审计,取得良好效果。

(三)保障:人岗相适、人尽其才

一是建立全区审计人员(人才)信息库,对审计人员分专业、按领域、以类别建档入库。在开展重大审计任务时,确保能够快速锁定人、选出人、选对人,进一步加强审计人员针对性和专业性。

二是建立多层次人才的培养和后续教育。在现代审计组织方式中,人才是关键。根据“缺什么,补什么”的原则,科学合理制定培训计划,合理设置培训项目,采取请老师上门,或者委托国内高校办学等方式,组织实用性操作性的短期培训,各专业审计和计算机的专题培训以及非审计专业的学历学位函授长期培训;强化审计实践教育,采取以审代训的方式,通过全区性审计项目混合编组等方式,加强对干部的审计实战培训。

三是优化审计组的人员配置。根据审计组人员的知识结构与经验能力等因素,合理分工有效管理,在一个审计组内构建具备查核问题、分析研究、计算机应用、审计管理等方面能力的审计团队,实现审计组人员和知识结构的优势互补,提高审计组的工作效能。

(四)根本:完善审计职业化制度建设

一是从制度层面设计职业化。按岗定员,优化地方审计机关机构设置和岗位设置,合理确定审计专业技术类职位,建立审计人员分类管理制度;建立审计专业技术类公务员职务序列和不同于普通公务员的审计专业职级制度,通畅审计职业上升通道,按照审计人员的资历、职称、能力和业绩确定骨干审计人员及审计辅助人员的等级。同时,制定规范的审计人力资源管理规章制度,建立完善的岗位管理办法和人力资源管理各项工作流程。

二是培养复合型审计人才。加强专业培训体系建设,由省级审计机关每年有计划统一开展各种审计业务轮训、计算机应用专训,可通过面授或AO视频等形式进行;开展分析研究能力和内部管理能力等各种学术、经验交流和相关讲座。通过建立统一选拔、重点培养、跟踪管理、有效使用的人才培养平台,分层次、有计划、有步骤地培养审计专业化领军人才和专家型骨干人才。

三是建立“能上能下”干部交流和上升渠道。上级审计机关可从下级审计机关选拔优秀审计人员到上级任职,也可将优秀审计人员放到基层任职,充实并带动基层业务能力的提升。要探索同级别审计机关负责人在本省内异地交叉任职,摆脱本地人情的羁绊,保障审计的独立性。要争取各级党委、政府的理解支持,建立“能进能出”的机制。一方面可从系统外选调优秀人才进入审计干部队伍中担任领导职务,补充新鲜血液,更新理念方法,充实审计力量;另一方面将系统内优秀人才推荐到其他部门任职,拓宽人才流动渠道,将审计理念注入到被审计单位的日常管理之中。

(五)技术支撑:大数据审计应用

一是不断加大投入,加快推进以大数据为核心的审计信息化建设。广西审计机关的信息化建设底子薄、基础较差,应进一步加快金审工程建设,建立健全完善审计应用系统、网络系统、安全系统等基础建设不断完善审计信息化支撑体系。同时,加快组建自治区级审计信息化建设工作机构,统筹全区计算机审计人才和力量,建立健全数字化审计数据中心,加快计算机审计人才培养,进一步夯实基础。

二是基础数据共享与联动。实现大数据集中,统一采集、精准入库,建立健全数据采集与管理的制度规范和工作机制,统一归集财政财务和业务数据,采集部门预算、指标管理、国库集中支付、总预算会计、单位财务账、部门决算、非税收入、地税征管、工商注册登记、财政供养人员及公积金等系统基础数据,进行标准化分类、清洗和入库,建立自治区级数据中心,实现部门信息、企业信息库、领导干部库、地方金融机构等重点行业数据统一集中管理。同时,实现自治区、市、县三级审计机关书单式可视化数据资源共享,开放权限,建立健全基础数据查询、分析、利用等共享机制,让审计人员能在短时间熟练掌握和应用,实现数据利用最大化。

三是计算机审计的运用。按照“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的数字化审计方式,在财政、地税、工商、国土等领域中,开展业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析,提高运用大数据技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。建立审计方法和审计软件库,以“审计业务需求为导向” 组建大数据分析工作组,构建审计分析模型,推广应用先进技术、工作经验和专业软件,推进审计技术创新,着力提高审计工作质量和效率。

主要参考文献

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[2]李金华.审计理论研究[M]. 中国时代经济出版社,2012(4).

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[4]刘铮,王威.2013.信息化条件下国家审计组织方式创新研究[J]. 创新(2):47-51.

[5]俞校明.云时代大数据下的审计新常态[J].财会月刊,2015(8).

 

课题组组长:何小聪

课题组副组长:廖维新、覃晓民

课题组成员:曾琼丽(执笔)、田峻闻、彭斯慧