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重大政策决策实施及效果审计研究

来源:自治区审计厅课题组  作者:xxzxhy  发布时间:2018-04-09 15:41

重大政策决策实施及效果审计是全面建设小康社会的保障,关系到国家社会经济的稳定和持续发展、关系到生态安全和人的发展,可直接促进国家发展战略的提速增效,重大政策决策实施及效果审计对服务国家治理,顺利实现“十三五”规划(2016-2020年)目标,具有深远的历史意义和重大的现实价值

一、国内外研究动态

(一)国外研究动态

国外没有专门的“重大政策审计”,而是将其归入政府审计之在绩效审计中,对“重大政策决策审计情况——落实及效果”进行表述和报告。

“重大政策审计”-- “绩效审计”一词,首见于 1948 年 3 月阿瑟·肯特在美国《内部审计师》杂志上发表的“经营审计”一文,1949 年 5 月菲斯克( W·P· Fiske) 提出“对组织计划及控制的自我审计”; 1954 年 6 月 汉密尔顿( W·A·Hamilton) 提出“评价经营绩效”,1962 年威廉·伦纳德( William·P·Leonard) 于提出《管理审计》( The management Audit),1972年美国政府审计标准委员会GAO提出,首次提出政府绩效审计准则,实现了对政府审计准则体系的重大突破。GAO 率先将经济性、效率性和效果性“3E”直至后来的“5E”审计纳入政府审计的法定范围,增强了对审计实践的指导。

20 世纪 90 年代,重大政策审计,已成为世界上各国最高审计机关的中心工作,也是最重要的和工作量最大的一项工作,形成了比较系统的绩效审计理论体系。

经济全球化,经济发展长期供给侧结构与短期需求侧结构不匹配产生的社会经济乱象,重大政策审计应运而生。 

世界各国重大政策审计具有以下特点:一是审计领域不断拓宽、内容不断增加、方法不断改进、技术不断发展、体系不断完善的趋势。二是独立性加强。美国、德国审计部门的独立性最强,直接向国会报告,俄罗斯做法比较独到,直接在《审计院法》中规定了审计人员相对丰厚的薪酬和福利,让审计人员公正地评价政策。印度重大政策审计很开放,请国外同行检查与互查,这无形中保住了审计的独立性。三是世界各国重大政策审计呈现出全球化、问题深、视角新、项目独立的特征。

国外重大政策审计对我国重大政策审计的启示:第一,制定重大政策审计准则或指南;第二,开展独立型重大政策审计项目;第三,加强重大政策审计队伍建设。

(二)国内研究动态

我国对重大政策审计的理论探索始于20 世 纪90 年代。

1995年实施审计法,为适应国有企业产权改革和建立现代企业制度的重大政策的要求,促进国有资产保值增值,重点企业、行业的资产、负债和损益。审计署出台《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。1999年五部委出台了国有资本金效绩评价规则。

2002年财政部等五部委颁布《企业效绩评价操作细则(修订)》, 2004年我国颁布的《审计机关审计事项评价准则》规定了绩效审计的经济性、效率性和效果性评价。政府绩效审计理论研究也取得一些积极的成果,《我国政府绩效审计实施中的制约因素及对策》( 张艳,2004) ,《对政 府重大政策审计若干问题的探究》( 裴文英,2005) 。《核心效用观下政府绩效审计的实施框架 》( 余 玉 苗, 2005) 。

2006年国务院国有资产监督管理委员会出台中央企业综合绩效评价管理办法和实施细则,绩效评价指标包括盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长四个方面;和企业发展战略、经营决策、发展创新、风险控制、基础管理、人力资源、行业影响、社会贡献等8个方面。

李 晓 慧《中国政府绩效审计理论研究的发展与展望——基于2000 年 ~ 2009 年国内九大期刊的初步证据》( 李 晓 慧、张胜蓝,2011) ,《论政府绩效管理与重大政策审计》( 梁 斌、 罗文洁,2012) 等,对政府绩效审计基本理论进行了的研究。宋常等( 2012) 指出提高执行力并建立问责机制是政府的责任,重大政策审计的责任是基于整个重大政策管理的需要,监督政府是否有效履行了职责,并发现影响重大政策治理目标实现的各种问题,提供相应的建议和策略。王秀明、项荣( 2013) 认为我国政府机关开展绩效评价还处于起步和探索阶段,缺乏成熟的绩效评价经验,探讨了公共财政框架下的政府重大政策审计。

2014年10月,国务院公布了《关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》),要求加大审计力度,创新审计方式,提高审计效率;重点围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、 防风险等政策措施落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖。

2017年重大政策审计着力于促进:第一,深入推进“三去一降一补”。第二,深入推进农业供给侧结构性改革。第三,着力振兴实体经济。第四,促进房地产市场平稳健康发展。统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐,更好发挥改革牵引作用。持续加强节能环保和生态建设,推动绿色低碳发展取得新进展。更好统筹民生改善与经济发展,进一步织密扎牢民生保障网。

近年来,我国重大政策审计围绕中心,服务国家治理有新形式,呈现内容多元化,执行过程依法化,绩效指标具体化等特征,合规性、绩效化是重大政策审计的主要目标。

二、重大政策决策实施及效果审计

(一)重大政策审计的界定

1.重大政策

重大,大而重要,关系国计民生,所以重大。从审计角度看,重大有如下含义:其一,政策项目或事项涉及的金额巨大,则界定为重大;其二,政策项目或事项涉及的金额虽不巨大,但性质严重,则为重大;所谓性质严重是指违犯法律或规章制度;其三,政策项目或事项或问题影响重大。

用比率指标说明,如果总体部分指标值占总体指标值比重超过黄金分割线0.618,或比重小于0.618,但性质严重,或者影响全局,则界定为重大;相应的政策界定为重大政策。

2.重大政策审计

笔者认为,重大政策审计是从政策制定开始到重大政策落实与效果的全过程全覆盖审计,但是,为了保持独立性,政策制定审计一般不对政策的制定作评价,但应列示政策制定产生的影响情况,并进行反馈,包括查漏补缺(缺少、缺陷)和未来经济活动改进的管理建议书,但重点放在政策落实和政策效果审计上。重大政策审计是事前事中事后全过程审计。

(二)重大政策审计的对象范围

目前,世界各国已普遍将责任确立为政府应当承担的受托责任。中央政府在重大政策层面承担责任,建立全国范围的重大政策管理体系。地区政府(省、县、市)承担履行政策的职责,在执行层面进行政策落实和效果检查。

企事业单位必须承担作为企业和事业单位公民应有的社会责任,应在追求经济效益的过程中主动履行自己的社会责任并为社会发展做出贡献。

(三)重大政策审计主体

重大政策审计的实施主体应当包括三个,分别是政府审计机关、会计师事务所以及内部审计机构,但以政府审计机关为主,形成了政府审计机关、社会审计组织和内部审计部门相互配合、各有侧重的“三位一体”模式.

(四)重大政策审计的内容

1.重大政策立法及遵循(合规性审计)

立法是政府对重大政策进行管理的基本工具,我国有关重大政策的立法出台以后,重大政策立法的遵循情况、实施效果是重大政策审计的重要内容。

2.重大政策制定及落实

中央政府通常需要规划总体重大政策,包括重大政策的总体目标、目的和战略。重大政策为行动勾画了总体方向和进程,有助于向需要执行政策的参与者和社会公众发出清晰的信号。重大政策的制定程序和落实效果,这是重大政策审计的内容。

3.处置权

罚款可以作为保障许可权和法规得到执行的工具,可以有效防止行为单位从违反政府法律法规的行为中取得经济利益、减少重大政策负面效应。审计人员可以审查这些费用和罚款的征收、保管和支出情况。

4.许可权

对许可权持有者履行规定或标准的情况进行监督是许可权体系的组成部分。如果违规,应当对许可证持有人进行罚款,如果没有改进则应当禁止许可证持有人继续从事生产活动。审计人员可以审查许可权的发放及其管理是否符合规定、能否实现政策目标。

5.检查和强制执行

制定的法规、规章和标准需要被坚决贯彻和执行,对于违规行为应当坚决予以查处。中央或地方政府可能确立特定的部门,以监督法规的执行 情况并在必要时采取强制执行措施,审计人员可以评估这些职能部门的职责履行情况及其监督检查工作的效率和效果。

6.投资、基础设施

政府可能对公益基础设施建设进行补助或者全部出资建设,审计人员可以审查这些投资建设项目的合法性以及经济性、效率性和效果性,进行跟踪审计。

7.信息公开披露

社会公众获取重大政策信息的程度可以成为重大政策审计的内容之一,在审计过程中,审计人员可以评价政府或者企业对外披露信息的充分性、可靠性,以提高社会公众资源认知计划实施的有效性。

8.政策组合

每项政策都有特定的功能,而政策之间是有相互联系的,重大政策审计的非常重要内容是政策组合效果审计,比如,货币信贷政策与监管政策、产业政策、 区域政策、环保政策的组合效果审计。

(五)重大政策审计准则

对国家重大决策措施和宏观调控部署的落实情况进行跟踪审计,预算执行和其他财政收支审计,对经济运行中风险隐患的审计,对“三农”、社保、教育等重点民生资金和生态项目的审计,对各项改革措施的协调配合审计,依法监督各级政府履行职责,上述要求,迫切需要制定重大政策审计准则和重大政策审计标准,以制度保障重大政策审计效果。

(六)重大政策审计标准

标准源于实践又指导实践,重大政策审计标准应从实践中总结提炼出来,形成重大政策审计标准。每一项重大政策发布文件同时,带有落实要求,这些要求就是审计标准;如果这些要求是定性表达,那么就应该量化,形成量化标准。

(七).重大政策审计报告

重大政策审计报告的内容格式虽然可参考现有的详细式或简要式审计报告,但在各段落表述上需要突出重点,突出建议和突出效果。

重大政策的审计意见是在综合手工的和电子的工作底稿(中间表)的基础上,对照审计标准提出的,通过审计小组会议的形式确定的审计意见。

(八)重大政策审计与国家治理

2011年,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事会论坛上指出:重大政策审计的产生和发展源于国家治理的需要,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[2].在国家治理层面,重大政策审计涉及重大政策决策,落实、检查与效果评估等。比如,金融审计方面,首先要建立重大政策审计直接参与重大货币政策和金融监管决策的机制,以积极主动地防范系统性金融风险。具体来说是由国家审计署分管金融审计的副审计长作为货币政策委员会委员参与货币政策决策,出席“一行三会”联席会议,从审计独立的视角提出意见和建议,推动供给侧结构性改革。其次,充分运用政策评估方法,评估改革和货币政策实施效果,关注经济金融政策对金融安全的影响。特别关注我国房地产、政府融资平台、产能过剩行业宏观调控对金融安全的影响[3]。2017年供给侧结构性改革去杠杆审计。

胡泽君审计长在向十二届全国人大常委会第二十八次会议所作的《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中,指出审计要“紧紧围绕推进供给侧结构性改革这条主线,坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革,揭露重大违纪违法问题,揭示重大风险隐患和结构性矛盾,反映体制机制问题,在促进政策落实、维护重大政策经济安全、推动深化改革和经济发展、推进民主法治和反腐败等方面发挥作用”,这表明审计的指导理论最终是国家价值理论。

三、当前重大政策审计的现状与存在问题

(一)广西重大政策审计

总的说来,广西重大政策审计取得了显著的绩效,表现在审计项目数量大,内容多,范围广,广西近年的重大政策审计包括:放管服,棚户改过造,安居房,县市市基建,节能环保产业,养老、健康服务,文化创意设计服务与相关产业融合发展,自主创新能力,现代农业发展,农村饮水安全,精准扶贫,生态环境保护,重大项目,中小工业企业信贷引导资金,基建,财政资金管理,工业园区发展专项资金,西江经济大会战,重大产业发展专项资金,稳增长项目,重大水利设施,以前阶段跟踪审计反映问题的整改,农民工创业,水库移民专项资金,政府债券资金管理,国有资产,糖料蔗基地等。

其中,发现问题多的领域有:精准扶贫,生态环境保护,重大项目,中小工业企业信贷引导资金,财政资金管理,工业园区发展专项资金,西江经济大会战,重大产业发展专项资金,政府债券资金管理等。

相对需要监督的巨额资金而言,从查出的违规或无绩效资金情况来看,广西重大政策审计的绩效是比较高的。

但是,也存在如下问题:一是限于审计力量与经费的不足,还没有能够实现经济、社会、生态和人民发展审计的全覆盖,也还有一些未审计的项目;二是由于每年的审计重点不一样,所以,审计项目分布显得有点分散,系统性有待加强;三是政策组合审计较少;四是前段跟踪审计整改部分范围稍小,五是审计建议方面,部门协调与政策组合与执行方面有所加强的话,可能会大幅度提高审计报告的质量。六是社会公众对重大政策审计的认识有待提高

(二)全国重大政策审计

政策组合执行情况审计承待出台,重大政策审计往往涉及两会、财政部、发改委、政策研究中心等国务院各部门,一是审计人员需要取获得重大政策涉及的各部门或地方等有关单位部门的数据支持才能开展审计,二是在进行重大政策审计的时候,需要关注一项重大政策与其他重大政策的关联,在必要时应适当将审计范围延伸至相关重大政策进行审计。政策组合执行情况审计,这一点需要顶层设计,重大政策审计准则也有待制订和完善。

根据2017年第31号审计公告:2017年第二季度重大政策重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果,审计内容重点是脱贫攻坚工作推进、“三去一降一补”任务落实、“放管服”改革深化、推动“一带一路”建设等方面的政策措施落实情况,以及以往跟踪审计发现问题的整改情况,这是季度审计,是应有所为有所不为,但是,从全面的角度看,对照上述重大政策的内容和范围,审计范围是不够全面的。而对广西本级审计而言,范围也略偏小的。

现行的重大政策审计目标的主要局限于经济审计,比如,2017年第二季度重大政策重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果,审计内容重点是脱贫攻坚工作推进、“三去一降一补”任务落实、“放管服”改革深化、推动“一带一路”建设,除了其中脱贫攻坚属社会审计外,其他都直接或间接属于经济审计的范围。生态审计量少,道德文明审计尚未实施。 

重大政策审计具体标准缺乏或标准不全面。

云存储、云计算、云安全、移动互联技术没有全国统一的大数据接口标准,重大政策审计数据中心尚未建立起来。 

重大政策重大政策审计建议方面,关注具体问题多,关注制度缺陷、管理漏洞,建立科学的治理机制方面的建议有待加强。重大政策审计角色从“观察者”向“推动者”转变有待加强。 

(三)重大政策审计存在问题的成因

1.财政审计任务重

审计人员忙于手头巨量、繁杂、细节的工作任务,时间精力有限,所以,无暇顾及对重大政策审计的深入思考。具体地说,审计机关由于财政审计任务重,审计人员严重不足,查出违规资金金额巨大而审计经费用严重不足,产生较大反差。所以,重大政策审计基本上也只能“围绕中心,服务大局”做好规定动作已经不错,惶论再增加些什么审计项目。

2.由于体制的原因,政策组合审计效果不明显

解决政策出自各部门导致执行不畅的问题,现在虽然已有不少对策,比如“放管服”方面,集中办公,政务窗口,这一做法确实提高了效率。又比如:成立个“***办公室”确实解决了特定的问题,但是,许多问题不是手续问题,而是政策组合和资源配置的问题,问题疏理是局部的,应形成一个相同或不同层次的政策组合,政策组合需要流程再造和制度保障,因此,需要在更高层面上建立审计参与机制,否则审计建议中“加强部门之间协调、落实”的表述可能会流于形式。

3.重大政策审计指导理论滞后

由于人类社会、经济、生态等的发展,审计环境的也发生快速发展变化,重大政策审计理论研究明显滞后,预期难以取得应有的审计效果。

4.重大政策审计人员素质有待提高

在技术信息化的审计环境下,要求审计人员有很高的多领域多专业的知识背景与技能,而现在的审计人员忙于巨量繁杂的细节具体业务,往往没有接受培训的时间,也没有足够的培训费用作为保障,比较巨额的财政资金审计任务,投入的科研、培训费用是微小的。现在国家社科课题经费已达60-80万元/项目,省级课题经费已达20-30万元/项目,大体上,省级课题经费用是国家级的1/3,那么依此类推,厅级课题经费也是省级课题的1/3,这样,审计厅课题经费应达10万元/项目。虽然说审计机关不同于科研部门和院校,但5万元/项目,可能值得考虑。当前,基层审计机关的审计人员,普遍存在专业结构单一、知识内容老化等问题,与审计工作的专业性、复杂性、创新性严重不适应,导致无法运用审计科学的理念指导审计工作,影响了审计绩效。

5.职能认识存在偏差

重大政策治理要求审计必须从以批判为主的监督者向以监督为途径,以发展为目标的建设者转变,而基层审计对自身在重大政策治理中职能大多仍定位于事后监督,因而审计工作立足于服务、反映审计情况着眼于服务、提出审计建议注重于服务的意识还不够;与国家治理的目标期望还不相适应。

四、重大政策审计的对策

(一)提高认识,拓展重大政策审计的重大政策“规定动作”

充分认识到重大政策审计已成为的国际潮流,国外的重大政策审计是配合国家发展战略的审计。我们要树立重大政策审计的国家治理理念,以国家价值最大化即以合规性、经济价值、社会价值、生态价值、文化价值和人民的发展为审计目标,以国家价值最大化理念指导重大政策审计工作。

(二)建立政策组合与实施效果评价的审计机制

以政策组合弥补政出多门的不足,继续开展行之有效的提高效率的集中办公政务窗口,重点审查政策组合及其实施效果,在审计建议或审计报告中增加政策组合与实施效果的内容,提高审计建议或审计报告的质量。

(三)切实保障重大政策审计结果的落实

应加大对重大政策审计的后续审计力度,通过季度审计检查上一阶段重大政策审计结果的落实情况,针对存在问题提出后续审计意见。在现行审计制度框架下,积极推动重大政策审计结果落实问责制度。建议将重大政策决策及实施效果审计结果落实与经济责任审计挂钩,成为对领导干部进行提拔、绩效考核的重要依据。

(四)构建重大政策审计监督体系

构建政府审计机关、社会审计组织和内部审计部门“三位一体”的重大政策审计监督,形成联动、立体的重大政策审计监督网络。政府审计机关侧重于监督政府部门的重大政策管理,以防止、发现并纠正可能存在的滥用职权、管理低效率的行为。同时,通过鉴证政府对外披露的重大政策信息的可靠性,促使其履行对社会公众的受托责任。会计师事务所等社会审计组织侧重于鉴证企业对外公布的有关落实重大政策等方面信息的可靠性,施加压力,促使其履行作为企业公民应尽的社会责任义务。内部审计部门侧重于企业内部,帮助企业建立健全和维护旨在履行社会责任的内部控制,以落实重大政策审计的企业目标。三大重大政策审计实施主体各司其职,协调配合,共同维护重大政策经济、社会、生态和人民的发展。

(五)完善政府重大政策审计的法律法规

建立健全政府重大政策审计的相关法律法规,通过修订现行的《审计法》及其实施条例,或制定专门的政府重大政策审计条例,对政府重大政策审计的目标、主体、客体、权利义务、法律责任、公告规定等加以明确,对我国政府重大政策审计作出整体性制度安排。

(六)制定政府重大政策审计准则或指南

通过修订重大政策审计准则和制定重大政策审计指南,对重大政策审计的内容、程序、评价标准、所用方法、报告格式等予以标准化,规范重大政策审计的具体业务和质量标准,以保障重大政策审计结果公允,促进重大政策、决策科学化,提升审计效果。 

(七)拓展重大政策审计范围

现阶段,我国重大政策审计未能完全满足国家治理的需要,必须拓展重大政策审计范围,践行审计服务国家治理的理念。及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,及时揭示和反映政策执行中出现的新情况、新问题,促进政令畅通,提高政府绩效,推动国家治理机制良好运行。 

加强财政专项资金重大政策审计,关注财政支出的绩效,促进财政专项资金规范高效使用。深入分析财政投入与项目进展、事业发展等相关性审计,坚持纵向到底,循着资金流向走,从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪问效到项目或个人,加大对民生和资源环境项目的重大政策审计力度,推动民生改善和生态文明建设。加强国有企业经营重大政策审计,促进国有资产保值增值。加强建设项目投资重大政策审计,促进提高项目投资绩效。加强外资运用重大政策审计,促进提高利用外资的质量和效益。以重大政策审计理念推动经济责任审计转型升级。

(八)开展独立型重大政策审计

开展独立型重大政策审计是重大政策审计工作走向高端和成熟的标志。我国审计机关在制定审计工作五年规划和年度审计项目计划中,应结合自身实际情况和工作目标选择,在坚持独立型重大政策审计和结合型重大政策审计并重的基础上,加大探索独立型重大政策审计的比重,不断扩大重大政策审计的影响,推动重大政策审计实践向促进国家良治目标发展。

(九)加强重大政策审计队伍建设

重大政策审计涉及范围广,对审计人力资源结构要求高。美国审计署员工知识背景包括会计、法律、工程、公共管理、经济学、社会科学等。德国联邦审计院多数审计人员具有法学背景,同时也雇用商科和经济类毕业生、计算机专家以及建筑、机械、通信、电子和信息技术等领域的工程师。应优化审计人员知识结构,吸收经济学、法学、管理学、统计学、数学、计算机、互联网等知识背景的人员充实审计队伍。同时,应根据不同的重大政策审计项目,在审计实施之前对审计人员进行专门的业务技能培训。此外,要建立和完善重大政策审计专家库、社会中介机构库,优化聘请社会中介机构人员参与重大政策审计的方式、方法,充实重大政策审计力量,提高重大政策审计的效果和质量。 

(十)明确重大政策审计的基本理念

第一,树立重大政策审计的法治观念,注重政府运行的公开透明与权力责任的相互匹配;第二,树立重大政策审计的安全观念,注重市场经济运行的规范秩序和防范风险;第三,树立重大政策审计的民本观念,注重改善民生、保障民利。

(十一)用新重大政策审计的技术方法

建设全国统一的大数据接口标准,建立实时更新的动态大数据库,建立全国重大政策审计管理系统,包括第一部分,重大政策项目数据,包括进度安排,责任单位与责任人,应达到的目标,完成目标的要求,完成目标的方法,预期效果等;第二部分审计程序数据,包括审计小组,审计计划与进度安排,审计准则,审计标准,审计证据收集方法,审计证据的整理分析与工作底稿,审计意见和审计报告。第三部分,重大政策项目数据与审计程序数据的对比与分析,开发对比分析软件,进行异常数据检查与侦测,异常数据处理与分析,对照审计标准作出审计结论,提出审计意见或形成审计决定。

(十二)加强重大政策审计理论研究

应当进一步加强重大政策审计的理论体系的研究,包括重大政策审计的基础理论以及重大政策审计的应用理论等,从而为创新中国特色重大政策审计制度、科学指导重大政策审计实践提供理论依据。

我们认为,国家价值理论是指导重大政策审计的主要理论。重大政策审计的目标是实现国家价值最大化,具体包括国家社会价值最大化、国家经济价值最大化、国家生态价值最大化和国家文化价值最大化。通过国家价值链输入输出分析,发现存在问题,提出改进策略和提高价值的路径。

国家价值包括国家社会价值、经济价值、生态价值和文化价值。国家社会价值的内容包括公平、正义,社会成员的生存与发展,社会和谐与稳定,促进世界和平和世界文明发展等方面。国家文化价值包括公民道德和文明程度的不断提升,而这一点是以往审计中较少涉及的方面。国家经济价值包括经济持续稳定增长、人民生活水平提高。国家生态价值包括生态改善与原生态保持,自然资源资产、负债和权益核算及其效用、重大政策生态文明等。

 

课题组组长: 桂忠才

课题组副组长: 黄燎隆、朱明

课题执笔人:黄燎隆

课题组成员: 黄文雯、黎莉萍、李海嘉、彭斯慧、胡玮洋