站内搜索:

首页 > 审计之窗 > 经验交流

易地扶贫搬迁工作审计中引发的思考

来源:桂林市审计局  作者:于敏  发布时间:2018-03-02 16:51

扶贫资金审计是审计署2018年全国审计工作会议确定的三大攻坚战之一。易地扶贫搬迁是中央确定的“五个一批”精准脱贫政策的重要组成部分,是新一轮脱贫攻坚的“头号工程”,是确保打赢科学治贫、精准扶贫、有效脱贫这场攻坚战,实施大扶贫战略行动的重中之重、难中之难。本文以G市M、N两县的易地扶贫搬迁政策执行情况审计调查为基础,详细分析了易地搬迁工作中存在的资金、土地、后续扶持等方面的困难、问题及其产生的原因,并提出了相应的可操作性的建议,为拓展基层易地搬迁工作思路提供有效参考。

一、易地扶贫搬迁工作的基本情况

(一)领导重视,组织机构、管理制度健全。国家层面出台了易地扶贫搬迁工作相关的资金筹措、土地政策、具体实施方案等一系列政策法规。G市M、N两县县委、政府高度重视易地搬迁工作,均成立了由县长任组长的易地搬迁工作领导小组,制定了相应的实施方案、工作计划、项目验收等管理办法。

(二)易地搬迁资金充裕,有利于项目顺利推进。两县2016年收到及筹措易地扶贫搬迁资金合计7.5亿元,其中上级财政补助资金4700多万元,政府融资平台筹措资金(银行中长期贷款)7亿余元。从易地搬迁资金总额与搬迁户数对比情况看,搬迁资金较为充裕。

(三)扶贫工作基础数据信息完备,有利于搬迁对象的科学筛选。易地扶贫搬迁对象主要是居住在深山、石山、荒漠化等生存环境差、不具备基本发展条件、生态环境脆弱的农村建档立卡贫困人口。经精准识别后,贫困户的认定为易地搬迁户的选取划定了明确的范围。

二、易地扶贫搬迁存在的主要问题

(一)项目融资资金管理使用不够严格。

一是地方政府作为融资主体,还款压力较大。按照国家《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》资金筹措渠道等相关政策规定,易地扶贫搬迁资金通过多渠道解决:中央预算内投资;通过调整地方政府债务结构,由省级政府向有关市场化运作的省级投融资主体注入项目资本金;通过政策性银行为省级投融资主体提供长期贷款。M、N两县2016年收到及筹措易地扶贫搬迁资金合计7个多亿,其中上级财政补助资金4000余万元,占比6.3%,政府银行中长期贷款7亿元,占比93.70%。从资金来源占比情况看,易地搬迁绝大部分资金由政府投融资主体通过长期贷款解决,这势必会给地方政府带来不小的还款压力。两县2016年组织财政收入11.53亿元,易地搬迁融资贷款资金已达两县财政收入的60%以上。

二是超标准融资,资金大量闲置。相关政策规定:“综合考虑各级财力水平、群众负担、当地农村整体生活水平等因素,按人均投资不超过6万元、户均总投资不超过20万元的标准控制搬迁成本并筹措资金,做到既保障基本、妥善安置,又量力而行、合理投入,防止政府大包大揽和搬迁对象因搬迁建房致贫返贫。”实际中,县级政府为了更好地推动工作,获得更多资金支持,存在超标准融资行为,致使大量资金闲置。如M县按政策规定应筹措资金额度为4864人×6万元=29184万元,而该县实际借入易地扶贫搬迁中长期贷款45813万元,超过文件规定的资金筹措标准。另一方面由于搬迁户故土难离,搬迁房配套设施、就业没有落实等问题存在,造成搬迁任务完成进度偏低,部分集中安置点项目推进偏慢,融资资金结存量较多,资金使用效益低下。

(二)集中安置点建设,政府承担用地成本偏高,搬迁用地指标较难解决。

一是县级政府承担的用地成本偏高,基层政府负担较重。按照《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》相关规定,安置区建设用地征地费用主要由地方政府自筹及整合其他资金解决。同时,搬迁户自筹资金人均不得超过2500元。若集中安置点项目用地成本偏高,容易将易地搬迁成本转嫁给县级政府,使得县级政府集中安置点项目建设积极性不高。如M县地处偏远山区县,城在山上,山绕城中,土地资源非常稀缺,为了更好地推进国家级贫困县的脱贫工作,该县作出了巨大的努力,将县城中心体育馆旁约8000土地用于建设易地搬迁集中安置点项目,安置该县部分易地搬迁户,集中安置搬迁户336户(占全年任务数24.56%)。该项目土地出让金为3000余万元,平均每户搬迁户需承担用地成本8.93万元。在搬迁户获得的搬迁补助及自筹资金一定的情况下,其余建设成本需转嫁县级政府承担。

二是用地指标较难解决。N县75%以上地域处于国家批复的风景名胜区内,搬迁用地指标较难解决。按照《风景名胜区总体规划》相关规定,风景名胜区的核心景区及重点景区内,除必要的安全、服务、赏景、导游、环保设施外,不允许新建其它人工设施,禁止建设与风景保护和游览无关的设施。由于N县处于独特地理位置,大部分乡镇位于风景名胜区内,搬迁户迁入地土地难以解决,同时作为旅游县城,县城内寸土寸金,要全县集中在县城解决搬迁户集中安置点项目土地,用地成本很高,用地指标较难解决。

(三)易地搬迁任务下达指标过大,为完成任务降低标准建设。抽查M、N两县2016年易地搬迁政策执行情况,发现计划指标下达没有符合当地实际情况,为完成任务,导致基层乡镇在执行政策过程中放宽条件及要求。在搬迁对象精准识别、人均建筑面积不超过25平方米、“一户一宅”政策、搬迁方式等涉及易地扶贫搬迁实际效果方面,未严格执行国家政策。国家政策要求搬迁对象必须是扶贫系统中的建档立卡贫困户,乡镇政府在充分尊重贫困户搬迁意愿、资金筹措能力、建设能力等各方面因素的基础上,筛选出搬迁对象,但实际工作中,存在扩大建档立卡搬迁对象范围的现象。

(四)政策变化大,影响搬迁任务推进,基层政府工作压力较大。上级易地搬迁政策目前正处在调整完善期,政策前后调整变化较大。部分群众按原政策可以享受补贴,已自行筹措资金建房,后因政策调整,未能纳入易地搬迁范围,建房经济压力易诱发不稳定因素,群众上访较多,一定程度上影响了搬迁任务的推进。另一方面,基层政府要重新进行筛选、摸底调查、鉴别剔除工作,要花费更多精力与原符合政策现在又不符合政策的搬迁户做解释、维稳工作,无形中增加了县级管理部门、乡镇的工作压力。

(五)后续扶持政策不完善,搬迁户存在后顾之忧。易地搬迁政策落实的好坏,很大程度上取决于搬迁户不仅要“搬得出”,还得“稳得住”。由于搬迁任务重,政策变化大,普遍存在“重搬迁、轻管理”现象。贫困户搬迁后集中安置在县城或乡镇,远离原居住地生产资料,生计出现困难,易形成农闲时住县城,农忙时住乡下的“两栖”农民。

三、对策建议

(一)严守政策红线,做好政策解读和宣传工作。严格遵守国家政策规定的红线,严格搬迁对象精准识别、人均建筑面积、“一户一宅”政策、搬迁方式等涉及易地扶贫搬迁实际效果的政策底线。建议县级政府在政策调整过程中,要因地制宜,探索有效且搬迁户易于接受的方式,扎实做好各类风险防范处置,避免引发新的矛盾和不稳定因素,确保易地搬迁工作平稳有序推进。

(二)统筹安排易地搬迁建设用地,用足用好城乡建设用地增减挂钩政策。建议将“十三五”期间易地扶贫搬迁用地纳入县、乡级土地利用总体规划,统筹安排用地规模、结构和布局,充分留足易地扶贫搬迁用地空间。在做好宅基地腾退复垦的基础上,灵活用好城乡建设用地增减挂钩政策,补齐短板;及时编制易地扶贫搬迁用地增减挂钩试点实施方案,通过迁出区土地流转、股权分红等形式增加农民收入,同时集约用地,通过土地置换等方式,合理选择建设用地,降低土地交易成本,保障易地扶贫搬迁顺利推进。

(三)加快项目建设进度,加大资金使用力度。科学测算,统筹安排,将不需用贷款资金及时归还,避免利息支出造成的损失浪费,同时加快在建项目的建设进度,提高资金使用效益。易地搬迁应将规划与计划结合起来,首先做好搬迁规划,将计划和搬迁资金有机统筹。做好财政资金的开源和节流,在易地搬迁的地点选址上,要考虑项目的特色和特点,发展生态产业,增加财政收入,同时压缩不必要的经费开支。

(四)在后续扶持政策上下功夫。有事做、能致富是易地搬迁的根本落脚点。要敞开思路找方法,结合本县及安置地实际,制定切实可行的后续扶持计划,在产业、创业、就业上下功夫。因地制宜,通过依托小城镇和旅游景区、龙头企业等解决就业,制定优惠措施鼓励搬迁户进行创业,引导搬迁群众从事农产品加工、商品经营、特色餐饮、物流运输等产业,让搬迁农民通过改变生产经营方式和拓宽就业门路而增加收入,解决搬迁户的后顾之忧。