站内搜索:

首页 > 审计之窗 > 理论研究

浅谈本级预算执行审计的制约因素及其对策

来源:玉林市审计局  作者:莫卓富  发布时间:2017-09-07 15:48:36

本文主要针对目前本级预算执行审计存在的一些制约因素,结合在实践中总结的经验和具体做法,探讨解决问题的有效办法和对策,以进一步深化预算执行审计,改革现行的审计手段和方式方法,促进财政部门及时整改存在问题,加强财政资金管理,发挥更大的经济效益和社会效益,推动当地经济健康快速发展。

审计机关对本级部门预算执行情况进行审计,是政府预算管理的一个重要环节,对于强化政府责任、增强预算执行报告和其他财务数据的可靠性,提高预算的科学性和财政透明度、减少腐败等都具有重要的作用。建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架,是现阶段我国财政预算体制改革的主要目标。部门预算、零基预算、国库集中支付、政府采购制度的出台和实施,这些都表明财政体制改革正逐步走向深入,也必然会对今后的财政预算执行审计工作产生重大影响。在新形势下,特别是新预算法的出台,如何深化财政审计,研究解决本级预算执行审计存在的各种制约因素,是推动该项工作上水平、上层次的客观要求。近几年来,各级审计机关在本级预算执行审计方面取得了有目共睹的成效,但随着我国财政体制改革的不断深化,一些制约因素也凸现出来,这需要我们认真思考并加以解决。

一、财政预算审计监督的时代背景

实行预算执行审计制度,是《宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的职责,是依法履行审计监督职责的一项基本工作。从1996年开始,各级审计机关在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下,每年对本级预算执行情况进行审计监督,并向本级政府和上一级审计机关提出审计结果报告,受政府委托向本级人大常委会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这一制度的实行,把我国政府财政收支审计工作推向了一个新阶段,是国家审计发展的一个重要里程碑。经过19个年头的工作实践表明,这一制度对完整有效地发挥审计监督的职能,促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。新预算法的实施,使预算执行审计重点关注预算体系、绩效、政府债务、制度执行、资金结转和预算调整等六个方面,促使审计内容有了一些新的扩展。

二、财政预算执行存在的问题及对策

(一)对部门预算不够细化和约束力不强的问题,务必强化细化规范化编制

表现:在现行财政体制下,上级转移支付和本级超收均是不确定因素,地方政府在年末岁初安排预算时一般采取紧缩政策,而当年的财力好转时(争取了较多的转移支付或出现超收),则视情向各部门、单位再行追加预算。其结果,一方面预算随意性较大,缺乏刚性约束力;另一方面使部分临时追加预算脱离了人大监督。这也给本级预算执行审计带来了难度。比如,K市财政2013年全年非税收入达43671万元,占年初预算任务14740万元的296%。到12月中旬,该市将超收的部分3137万元进行追加,增加30多个部门的拨款指标,形成与年初预算金额相差较大的问题,致使已通过的预算方案形同虚设。

对策:在开展本级预算执行审计时,首先要对预算编制的真实性、合理性进行审计,特别是要对一些使用财政资金数额大、下属单位多的部门预算进行重点审计,看该列的收入是否列收,支出项目是否落在实处,有无虚列、截留、挪用或层层截留机动指标的情况;其次,要看预算编制是否由部门预算汇编而成,部门预算编制是否合理,部门之间是否苦乐不均,要抽查部分预算单位的财政拨款和部门用款是否按预算执行,是否合理合规。通过对预算编制和执行审计,强化预算的约束和预算分配的透明度,促使有限的财力分配更趋合理,从机制和源头上促进财政资金的有效配置。

(二)对审计范围不全面形成的盲点,争取授权监督予以消除

表现:按现行财政体制,地方预算收入由财政、地税和国税部门组织完成。国税部门负责征收的增值税等,是税收收入的主体,在财政收入中占有举足轻重的地位,其税源的管理及征收情况对财政起着极其重要的作用,而根据预算执行审计体制,对国税税收计划执行审计由上级审计机关实施,不属于地方审计机关的审计范围,本级无权对国税税收进行审计,对国税征收中的地方财政收入部分不能进行核实,只能以国库入库数为准,而国税部门所征收的共享税在地方财力中又具有一定的地位。据某些事例表明,这种监督空白点是深化预算执行审计的较大障碍,给地方审计机关开展预算执行审计带来一定的难度。2013年初,K市财政从上级有关部门获悉,该市2012年度应分成的一般中央与地方合股经营企业所得税为3829万元,但全年实得2527万元。此事引起K市政府的高度重视,分管的市领导及时了解督查,要求审计部门全程参与,后经查实的数据发现的问题是,该市国税部门在核算整个年度的分成时,少计少分1302万元给地方财政。此事说明地方审计机关因受到审计管辖权的限制,从而形成客观方面出现的“遗忘”角落,随着审计机关行政管理体制的改变,审计独立性加强,预计这种现象会日趋减少。

对策:上级审计机关由于受审计力量的制约,无法全面对国税税收计划执行情况进行审计。建议审计署有计划地授权下级审计机关对同级国税机关进行审计,这样既能加强对国税机关的监督,又使各级审计机关本级预算执行审计成为一个完整的体系,以消除审计监督盲点。最近,中办国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,对这次审计制度改革进行了明确,提出要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行全面审计,实行审计全覆盖。显然,公共资金也是预算执行审计的一部分内容,实行预算执行审计分年度逐步全覆盖,也是消除监督盲点的有效途径。

(三)对力量不足和时间紧迫而影响审计质量的问题,务必整合人力资源并改进审计方法

表现:基层审计机关在本级预算执行审计中,任务重、人员少的实际问题比较突出,要想在短时间内完成财政、地税、地方金库的审计,以及延伸二级预算单位及纳税户的审计调查,在实际工作中非常困难。要如期完成任务,就得赶时间,就难以保证问题的查深查透,势必影响审计工作质量。具体表现为:是审计实施时间与财政办理决算时间相冲突。由于当年财政形势紧张,不少市、县级财政清理期仍然在组织收入以消除赤字。一般来讲,市、县级财政决算要到2月中旬才能正式出来,而市、县级人大常委会则在3~4月听取预算执行审计情况的汇报,加之还要同时开展几十个单位延伸审计很难在不到两个月时间内完成财政、地税、金库的审计;二是财政部门约3~4月代表政府向人大作年度预算执行报告后,向社会公布预算执行宣告结束,并向上级财政部门报送决算,而此时正是审计进点时间,几个月后,再向政府作预算执行审计结果报告,向人大作预算执行审计工作报告,这个报告的意义就仅限于报告了。如果与财政部门报告内容不同,也不至于调整已上报的决算,只是给政府、人大作一个事后“参考”;三是按照“大财政”审计的组织形式,财政审计要由各审计专业统一协调配合,但由于受项目计划、时间和人力的限制,难以同步进行,致使计划内容难以全部落实。由于审计结果滞后于人大对预算的批复和财政决算,针对审计发现的问题所提出的结论和意见就不能引起被审计单位的足够重视,也难以全部落实。

对策:首先,整合本级预算执行审计是一项全局性的工作,审计机关必须树立全局一盘棋的思想;其次,确立预算执行审计的重点和综合评价本级年度财政预算执行情况的总目标,打破各审计专业原有分工,组成各专业审计组,并从预算执行审计的重点和总目标中分解出各专业审计的具体目标,再据此确定审计的主要对象和重点内容,以达到专业审计与预算执行审计的内容和目标相衔接,更好地发挥协同作战的优势。实践证明,这种组织形式不但解决了财政审计工作量大、力量不足的问题,也提高了审计质量,丰富了预算执行审计的内涵。在时间安排上,在财税部门办理财政决算时,可先进行金库审计和外围的延伸调查,最后集中力量重点对财税部门进行审计,这样才能解决人员不足和时间紧的矛盾。

(四)对现行体制制约财政预算执行审计的问题,务必争取同级政府的支持和协调

表现:一是审计执法力度受限。现行审计体制规定了地方各级审计机关实行双重领导,当地方利益与整体利益发生冲突时,一些地方领导往往站在本区域的角度,对审计处理结果进行干预,在一定程度上影响了审计执法力度;而一些审计机关既怕影响与财税部门的关系又怕得罪政府领导,降低了审计处理处罚力度,特别是在一些违纪违规问题的处理上,出现左右为难的局面;二是预算执行审计作用的发挥受限制。预算执行审计立法初衷,很重要的一点是为人大加强对财政预算执行情况的审议和审查决算报告服务,人大实行的是属地管理原则,有权对财政预算执行的全面情况进行法律监督,但由于审计管辖范围的限制,审计难以客观完整反映预算执行情况和不足,因而影响了地方人大对预算执行情况的全面监督;三是对政府行为揭示的局限性。本级预算执行审计具有“政府大内审”的特性,因而局限了审计处理意见的充分表达。实践表明,本级预算执行审计中发现的地方财政行为不规范和违纪问题,均与本级政府的财政意志、政府行为和地方利益水乳交融密切相关。为此,地方审计机关要体现独立行使审计监督权,运用法定依据进行纠正是不太现实的。处理的问题大多数如隔靴搔痒,最后形成的报告则语气平和,与审计独立监督的要求大相径庭。;四是审计报告方式制约审计功能,审计机关作为政府的组成部门,对预算执行审计的结果首先向政府报告,然后代政府向人大报告,这种方式使审计机关只能按政府的意图报告审计结果,对一些政府行为和涉及地方利益的问题难以反映,类似问题不解决,预算执行审计年年“老一套”,这样下去,就逐渐使这项工作流于形式。

对策:我国的审计宗旨是维护国家财政经济秩序,促进党风廉政建设,保证国民经济健康发展。审计机关在本级政府直接领导下开展“本级审”,这一点在《审计法》中已经明确,无可质疑。作为地方政府领导下的审计机关,首先必须维护国家法制的统一,不能偏离这一宗旨,只有在此基础上,才能更好为地方政府服务,审计机关不可置国家政令统一而不顾,只维护地方的经济利益,而对被审计单位存在的违纪、违规行为不及时制止、纠正和处罚,不仅削弱了审计力度,而且会给审计工作带来负面影响。为了降低现行审计体制对“本级审”的制约,较可行的做法是:一方面要取得本级政府的支持。这也是搞好本级预算执行审计的基础。按现行行政管理体制,本级政府的支持是预算执行审计能否顺利开展以及取得成效的保证。通过审计实践体会,得到了政府支持,预算执行审计就能顺利进行并取得较好的效果,否则,这项审计就举步维艰。另一方面要搞好协调,积极争取政府领导的支持。各级领导的关心和被审计单位的配合是做好“同级审”的关键。让领导了解有关情况,了解“同级审”的目的和作用,积极征求、听取政府、人大领导的意见,注意把政府、人大关心的难点、热点问题作为“同级审”的重点。审计过程中遇有重大事项要及时向领导汇报,以便得到理解和支持。

三、消除制约因素的建议

由于审计体制的局限,要完全消除这些制约因素,不能一蹴而就,还需要摸索、实践的过程。近年,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”,对加强审计监督的独立性具有划时代意义,但还有一定的过渡期。在现行审计体制下,为尽可能消除这些因素的制约,我认为可以尝试以下几种方法:

(一)偶尔采取“上审下”

虽然《审计法》已经明确“同级审”是在本级政府的领导下进行,采取“上审下”时,上级审计机关在人力、物力和时间上也很难解决,但如果偶尔采取“上审下”或上级审计机关能派员参与、指导下级的财政预算执行审计,能给地方政府和财政部门带来心理上的约束和无形的监督,也能促进其约束自律。

(二)灵活采取交叉审计

多年来,行业审计、专项资金审计采取交叉审计的方式均取得了很好的成效。实践证明,交叉审计可以有效消除审计机关因怕得罪当地政府和各部门而削弱审计监督力度的问题,也可以很好规避和消除现行审计体制出现地方审计查出问题处理难的地域管理带来的问题和矛盾。

(三)谨慎公告审计结果

在当地的主要报刊和电视台等新闻媒体公告每年的预算执行审计结果,在公众、舆论的多重监督下,既可以提高监督力度,又能够引起当地政府的重视,更能促进预算执行的规范化和改革;另一方面,也可以不断提高审计机关的公信力和威信度。

(四)发挥审计独立性的作用

最近,中办、国办印发了《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》,明确了对省以下审计机关管理体制进行全方位的改革,引起全国公众的较大关注。毋庸置疑,地方审计机关的独立性会大大加强,人为干预的因素将有所减少。但地方审计人员在生活、人际交往中往往要求助于人。比如:小孩上学问题、家属就业问题等等。上述现象或多或少都会影响本级预算执行审计的独立性。但作为一名国家审计人员,只要牢记“责任、忠诚、奉献、清廉”的审计核心价值观,依靠信赖上级审计机关的大力支持,并在审计过程中守廉、文明、诚信和做好“审帮促”工作,取得被审计单位的支持和理解,就能减少人为干预,充分体现审计的独立性。

预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责,也是国家审计永恒的主题。每年开展预算执行审计,是经济宏观调控服务的一种有效形式,也是高层次审计监督的具体体现,既有利于保障经济持续、快速、健康地发展,也有利于建立健全预算约束机制。由于预算执行审计内容丰富,涉及面广,在审计范围、内容和重点的确定,审计方法的改进,审计质量的提高和执法力度的进一步加大等方面还有待于探索和完善。为此,探索预算执行审计的制约因素及其治理对策,能使财政预算执行审计充满活力,并在我国改革开放和社会经济发展中发挥越来越大的监督作用。