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土地整治项目审计发现的问题及对策

来源:来宾市兴宾区审计局  作者:左少很  发布时间:2017-09-07 15:39:06

近几年来,国家投入大量资金开展土地整治工作,这对增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件、促进村庄整治和农村经济社会发展发挥了重要作用。但是,从近年审计的情况来看,土地整治项目仍存在一些不容忽视的问题,应当引起我们高度重视。

一、土地整治项目审计发现的主要问题

一)施工单位违规转包,工程偷工减料严重。土地整治项目施工比较简单,技术含量不高,因此,施工单位通过参加招投标中标后,考虑项目涉及范围广,施工内容多,难以协调当地关系等原因,往往收取一定比例的管理费后,将部分项目转包或分包给其他施工企业。由于土地整治项目中标价本来就比较低,经过中标单位剥皮后,到其他施工企业的资金就更少,为了能够赚钱,在施工过程中千方百计地偷工减料。

(二)变更批复未下达,先施工后补办手续。土地整治项目工程变更,按规定由施工单位根据相关部门批复要求,按变更图纸及变更签证单进行施工。但在审计中发现,有些施工项目违反审批程序规定,在没有经相关部门变更审批、没有履行变更图纸和变更签证单等手续的情况下就开始施工,等工程完工后再补充相关的变更手续,造成难以确认当时现场施工的工程量;还有些项目因为超过部门审批权限,最终未能办理相关变更手续,造成审计部门在工程竣工结算审计时难以定论工程量。

(三)施工方未按设计施工,部分工程质量不达标。审计中发现,施工单位未按设计规定要求施工,工程质量不达标的现象比较普遍。如有些地块达不到质量要求,农民无法耕种;有些田间道路工程道路的长度和宽度、混凝土路面层厚度达不到设计要求;有些道路碎石垫层部分厚度达不到设计要求;有的渠道修好了,机站没有建设,渠道起不到应有的作用;有的新修建渠道达无法排放水源,导致部分田块干涸。

(四)施工过程监管不严,虚假签证工程量严重。审计中发现,由于监理单位、建设单位对土地整治项目现场监管不严,以及参与项目建设监督的村委及乡镇干部不负责任,对施工单位提交的签证工程量不认真审查把关就给予签字认可,施工单位很容易办理签证,造成虚报工程量。如有些单项工程,由于村委干部、乡镇干部、建设单位现场工作人员审核把关不严,对施工单位多报的土方开挖、爆破石方工程量给予签证,从而套取了建设项目资金。

(五)工程结算把关不严,多报工程造价问题严重。审计中发现,监理单位、建设单位对施工单位现场施工监督不到位,对施工单位报送的项目资料审核把关不严,多计工程量和多付工程进度款时有发生。如有些项目工程未实施,施工单位却结算了工程款;有些工程项目在结算中多计土地平整面积和土地翻耕面积,从中多计了工程款;有些项目工程量计算不准,超额拨付给施工单位工程款;有项目没有按合同及建设工程造价信息计算材料价款,在结算时多计材料价格,套取工程款。

(六)提交结算资料不及时,影响竣工决算审计开展。审计中发现,施工单位中标后将项目转包分包给其他施工企业。工程完工后,施工单位经测算发现有些项目建设单位拨付的工程款已接近施工工程量,有些项目建设单位甚至已超额支付了工程款。向建设单位提供项目审计资料结算不但不赚钱,反而要退回多领取的工程款,施工单位存在不愿意或拖延提供结算资料的现象。从而影响了建设单位送审的决算资料,造成审计部门竣工决算审计难以按时开展。

二、土地整治项目存在问题的主要原因

(一)项目设计草率仓促,不能满足施工要求。由于受托设计单位技术人员专业单一,技术力量薄弱,实践经验不足,设计理念不切合当地实际。加上项目编报时间比较紧,没有经过充分论证,且现场勘察测量草率,实地征求意见不充分、农民参与度低等,造成基础数据不准确,导致土地整治项目预算缺项、漏项和不合理现象较多。从表面上看规划设计文本很漂亮,勉强通过评审,但在部分项目实施时既不能满足施工要求,也不能实现农民愿望,导致实施过程中变更频繁,影响了工程施工进度和项目投资,项目工程完工后政府部门要投入大量资金整改后才能达到要求规定。

(二)监理人员工作缺位,不能真正履行监督职责。监理是代表业主履行施工现场监督职责的重要主体,对每项施工程序及施工环节都要进行现场监督、核实。在审计中发现,作为代表业主履行监督职责的中标监理公司,委派驻地监理人员很少,有些项目仅有2人。由于国土整治项目工程涉及面广、施工分散,有些项目又同时施工,监理人员对当地的施工环境不熟悉,加上施工单位对监理人员采取收买和威胁双重手段,造成监理人员不敢坚持原则,不能真正履行监理工作职责。

(三)建设单位人才缺乏,监督管理工作不到位。审计中发现,土地整治项目面积大,范围广,时间紧、任务十分繁重,监管责任重大,由于建设单位现场技术管理人员较少,有些项目每人要同时监管几个工程项目,在实际监督工作中力不从心,难以尽责履职,加上建设单位现场技术管理人员有的责任心不强,不敢坚持原则监督施工单位施工,造成施工单位的违法违规行为得不到及时发现、制止和纠正。

三、抓好土地整治项目审计应采取的措施

土地整治项目涉及农村,范围广、施工内容多、资金量较大、情况复杂,给审计人员增加了工作难度。为顺利完成审计工作,审计人员克服困难,抓住土地整治项目审计重点,创新审计方法,提高审计工作效率,确保了按时、按质、按量完成任务。现将经验对策总结如下。

(一)实地走访村民调查了解情况,获取充分审计证据资料。土地整治项目是与老百姓生活息息相关的民生工程。为了获取最真实的第一手资料,审计人员到项目涉及的各个乡镇村屯走访调查,深入了解项目建设情况与实施效果。如土地平整是否按照方案规定的区域和面积实施,新增耕地面积是否达到设计要求,工程质量是否达标,新建设的道路、渠道是否施工单位施工,工程质量是否达标等,这些都要求所在的村民在取证材料上签名证实,为后续审计提供充分的证据资料。

(二)利用先进设备仪器现场勘测,为审计提供精确数据。如何确定土地整治面积和工程量是土地整治审计项目的关键。在项目审计中,审计人员利用GPS卫星定位仪器,通过科学卫星定位及测量技术,可以快速、高效、准确的计量出国土面积和工程量,为审计提供科学保证。同时要结合具体情况,对于短距离的道路、渠道长度采用滚轮测量仪或钢卷尺、皮尺进行测量,以便加快审计进度。

(三)实地查看与书面资料相结合,确定合理的工程造价。一是审阅项目申报立项、规划设计、概算、合同和设计图纸等资料,实地查看项目现场的地形地貌。通过对比,审查申报立项是否真实合规、项目设计是否符合当地实际、是否存在盲目立项、规划设计不合理等问题。二是审查项目竣工结算资料,全面解剖项目标段,将工程设计图、竣工图与实际实施情况进行对比,核实工程量,审查是否存在多报少做套取专项资金等问题。三是对项目现场进行全面审计,关注施工单位是否偷工减料,重点审核道路的长度和宽度、水泥道路和渠道的混凝土及碎石垫层厚度是否达标;审核生产路有无垫层,垫层厚度是否达标。四是根据竣工验收资料对隐蔽工程进行审核,如田间道路、沟渠清淤、土地平整的土石方挖填方量,通过踏勘现场、计算工程量、上机取费等方式对工程造价进行核实,对虚列工程量、多计工程价款予以核减。五是查看施工单位是否把交通、发改、扶贫、水利等部门实施的道路、渠道列入该项目工程计算。六是审阅项目竣工财务决算资料,重点审查资金支出方面,是否存在挤占挪用、虚报冒领工程款等问题。

(四)多方协调配合,提高审计执行力。一是工程竣工结算审计方面,对施工单位不提交结算资料、不配合竣工结算审计的,通过政府名义送达审计通告,限施工单位在规定的时间内提交结算资料和派专人配合审计,如施工单位超过规定的时间仍不到现场参加审计的,政府组织建设、交通、水利、审计、纪检、法院等部门参加现场审计,以此作为工程价款结算依据。二是对施工单位变更批复未下达,先施工后补办手续的工程项目,建设单位督促施工单位按规定要求完善相关手续,并对现场工程量进行核查,对施工单位不完善真实相关手续的项目不给予计量计价。三是对超额支付给施工单位的工程款,责令建设单位通过法律途径予以追回。四是对审计发现的问题及时向相关建设单位提出审计建议、决定,督促建设单位抓好问题的整改落实。

(五)严格责任追究,加大违规问题查处力度。一是对施工单位违规转包工程,工程质量、虚假签证工程量等问题按合同法规定处理。二是对监理单位监管不力,造成工程质量、虚假签证工程量等问题,督促建设单位严格按合同条款执行,并根据情节轻重的移送相关部门依法处理。三是加大建设单位主要负责人的问责力度。根据党风廉政建设责任制“一岗双责”制度规定,单位负责人监管不力造成现场管理人员违纪违法行为发生的,移交相关部门依法追究责任,使土地整治这项“惠民工程”真正为广大农民增收服务,产生良好的经济效益和社会效益。