站内搜索:

首页 > 审计之窗 > 经验交流

北海政府投资工程项目设计变更存在的问题及对策

来源:北海市审计局  作者:彭有朋  发布时间:2017-09-07 15:34:29

政府投资工程建设项目与国计民生关系密切,财政资金投入大,占用公共资源多,社会关注度高,在很大程度上决定着经济发展的速度、质量和效益。近年来,随着北海市政府投资项目的不断增长,建设过程中设计变更也日趋增多。设计变更直接影响着工程建设进度、项目的投资控制、政府投资计划的实施等,所以加强设计变更的管理势在必行。

一、北海市政府投资项目设计变更现状

设计变更是工程施工过程中为了保证设计和施工质量,完善工程设计、纠正设计错误以及满足施工现场条件变化而进行的必要的设计修改工作。政府投资项目由于投资大、建设周期长、以及工程建设自身的复杂性和不可预见性,在实施过程中有设计变更在所难免。通过对政府投资工程项目结算审计发现,北海市施工设计普遍存在变更问题。2015年,58个结算审计项目中存在设计变更的项目就有39个,涉及变更价格约为7800万元;2016年,56个结算审计项目中存在设计变更的项目有36个,涉及变更价格约为8200万元。这些设计变更大部分没有经过规范的报批程序,甚至有的设计变更价远超合同价,变更后没有经过政府采购或招投标程序。

二、设计变更存在的主要问题

(一)施工现场与地勘资料不符、设计缺陷导致设计变更。一些勘察设计单位使用过时的地勘资料或地勘不详细、设计遗漏或设计深度不够等造成实际施工中发生变更。例如:某房建项目原设计为独立基础,在施工中开挖地基后发现该地质条件必须修改成筏板基础;某市政项目原设计为放坡开挖沟槽,在沟槽开挖过程中出现地下流砂层或淤泥层,需增加特殊支护措施,涉及造价约800万元;某水利项目施工中根据具体的地形与当地交通情况增加了多座机耕桥、码头、闸门,增加造价约60万元等。

(二)建设单位随意进行设计变更。个别建设单位、施工单位和监理单位串通一气,随意进行设计变更,增加工作内容,变更设计。例如:某房建项目原设计为钢木门,在没任何手续情况下变更为实木门;某小学教学楼项目在实施过程中增加了原设计没有的道路配套工程,增加造价约80万元;某水利管理用房项目中甚至增加了与项目无关的篮球场配套工程,增加造价约20万元;某市政路灯工程在结算中增加了不必要的管理房装修工程,增加造价约30万元。

(三)施工单位随意进行设计变更。一些施工单位在施工过程中发现中标单价过低,项目无利可图,故想尽办法改变施工材料,变更施工工艺,以达到改变单价的目的。例如:某市政道路项目中的沥青结构层将原设计的一般沥青混凝土变更为使用规格较高的石料、进口沥青、提高搅拌工艺等,增加造价约1000万元;某绿化项目中改种规格更高的苗木、改变树种、加大种植密度等;某市政路灯工程中改变原路面开挖方案采用顶管施工等,增加造价约130万元。

(四)编制工程量清单及招标控制价漏项而发生变更。一些项目在结算时报审的子目往往比招标控制价多几项,多出的子目往往又是工程中可以预料要发生或者项目本身必然要发生的。例如:某管理办公楼结算时出现建筑工程必须的安全网措施费漏项变更;某土建项目出现混凝土运输道措施费漏项变更;某水利项目中施工图上有的项目,但控制价缺少该部分的工程量,导致项目实施中发生变更;某综合楼项目出现化粪池、卫生间洗手台、水龙头漏项等发生变更。

三、产生设计变更的主要原因

(一)投资决策不科学。政府投资决策一般要经过规划、项目建议书、可行性研究、决策等阶段。但是因制度不完善,有的政府投资决策不按程序,投资概算决策由领导个人决定并影响工程投资强度,决策后又不断调整建设标准的现象时有发生。有的业主认为“项目前期只是走过场”、“前期工作花冤枉钱没实效”,为了“降低工程造价”而放弃前期工作,不进行项目可行性研究,项目相关功能设置在立项时未同步规划,边建边改,导致投资失控。

(二)工程设计不到位。一是勘察设计单位不认真掌握工程详尽的资料,也没有对建设工程的施工现场、施工范围以及供电、供水、对外交通等施工条件进行详尽的调查,直接引用以往的地勘资料,或未按照相关标准进行勘探,造成勘探深度不够,导致设计变更。二是由于设计人员对现场环境了解不够深入、设计人员本身素质等原因,导致设计图纸不合理、不明确、存在遗漏和错误,致使设计发生变更。

(三)主管部门监管不力。项目管理单位人员专业综合能力素质有待提高,存在建设单位和监理工程师对施工单位的合同变更请求既不认真审核确认,也不经过严格规范的手续就轻易予以批准,有些建设单位为了工程进度对工程价格作出让步,从而增加了工程建设的无谓成本,给国家财产带来不必要的损失,也容易滋生腐败现象。

(四)招标控制价评审不严谨。招标控制价编制单位没有严格按照施工设计图纸计算工程量,列出所有的工程子目,控制价评审单位在评审时不能做到量、价、项全面评审,且评审的范围还存着一定的局限性,如安装设备类及艺术类不评审等;评审工作重于形式,甚至有时候为了控制财政预算,对送审的控制价遵循“只核减,不调增”的原则。

四、设计变更管理的重要性及建议

在符合工程有关规范标准并能合理控制工程造价的条件下,一些合理的设计变更对工程项目的建设是有益的,也是必要的,但草率或频繁的设计变更将会产生一系列问题,如延缓工程进度、工程质量下降、竣工决算困难、项目投资增加等,设计变更控制的有效与否直接关系到工程的进度、质量和投资额的大小。所以控制设计变更必然是工程建设的重要组成部分,是建设单位和施工单位双方利益的焦点,也是政府监督的重点内容,故加强对政府投资建设项目的设计变更管理势在必行。那么,该如何加强设计变更管理呢?(一)加强源头控制,切实减少设计变更。首先在项目设计阶段控制设计变更。设计单位必须对工程现场作深入勘察,积累数据,把应该考虑到的情况都体现在设计之中,尽可能地做到图纸完整,不漏项、无差错。推行项目设计责任制和限额设计,强化设计的风险与利益分担机制,实现责权利的统一与均衡,从源头上减少设计变更的发生。其次是政府从源头介入,实行严格的审查制度。政府作为政府投资项目的出资人,应以项目的合规性、安全性、完整性、经济性为重点,加强财政评审,有针对性地召集相关部门、专家对设计图纸进行严格的会审,及时发现设计失误、设计不合理之处,尽可能在招投标之前解决设计问题。最后,在招投标阶段加强控制。对招标文件编制的合理性、清单编制的系统性进行全面的审查,尽可能地减少因招标文件编制对本项目中的要求未明确或清单漏项等而引起的设计变更。

(二)多管齐下,着力提高内部管理人员的素质。建设单位应提高现场管理人员的思想和职业道德的素质,加强其业务培训,提高业务能力;实行岗位淘汰,保证高素质人员留在现场管理岗位;强化现场管理人员的风险意识。坚持把提高现场管理人员综合素质作为一项基础性工作常抓不懈,切实保证内部监督职能的实现。

(三)建立健全项目实施过程中的财政评审制度。在项目建设的过程中,对重大设计变更、重要现场签证和涉及价格调整较大的变更必须进行评审,其一能够确保建设单位和监理单位能够严审项目变更,同时也能够及时确认现场签证的真实性,合理控制造价。对于控制价漏项的变更必须报原评审单位评审单价。

(四)全面规范施工合同。建设单位与施工单位签订施工合同时,应充分考虑到施工场地、施工季节对工程的影响。除按图纸确定合同内容外,应补充可能发生变更项目的特别条款,对有可能涉及到的工程项目有明确的计价标准。这样一旦施工过程中发生设计变更,便有章可循,避免不必要的扯皮和矛盾。

(五)加快建立财政、发改、住建、审计等管理机构间的联动机制。政府投资项目牵涉的部门多,周期长,工程建设的各个阶段有着密切联系,需要进行全方位、全过程的管理与控制。首先,建立政府重点项目监管评审制度。财政、发改、住建、财政、审计等部门联手合作,建立各职能部门联席会议制度,以政府投资项目为重点监管对象,采取信息化管理模式,逐步实现政府投资项目监管的全方位闭合管理。充分发挥各自职能,相互配合,形成管理和监督的合力,突出抓好对政府投资重点建设项目的监管;其次,各部门应委派具有相应专业知识的人员进行监督管理,提高监管质量;最后,善于借用社会上专业人员的智慧,发挥政府主管部门的监督作用。