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浅谈廉租房项目绩效审计的内容和方法

来源:钦州市审计局  作者:陈晖  发布时间:2017-06-15 10:24:14

 近年来,中央和地方各级政府解决城市低收入家庭住房困难问题,把廉租房建设作为关注民生、建设和谐社会的一项重要工作来抓。各级政府逐年加大保障性住房建设资金的投入,大力推进廉租房建设,取得明显成效。但随着这项“民生工程”建设的深入开展,廉租房建设的质量和效益越来越成为各级党委、政府和社会各界及广大人民群众关注的社会热点问题。审计如何评价廉租房项目建设的绩效,是审计机关在新形势下面临的又一新课题。本文从分析廉租房建设的常见问题入手,阐述其绩效审计评价应把握的重点内容和方法。

一、  绩效审计概念及廉租房绩效审计需求

绩效审计就是审计人员采用现代技术方法,客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立客观的评价,提出改进意见,改善公共管理,为有关方面决策提供信息。

传统的合法、合规、查错纠弊审计理念和审计方法不能解决政府和公众对廉租房建设项目审计需求。对廉租房建设项目开展审计工作,必须按照绩效审计原则,从建设资金支出的经济性、效率性、效果性方面入手,建立有关评价体系,对资金的使用是否达到预期的效益进行审计评价,发现和揭露存在问题,促进项目单位建设资金得到合理、有效的使用。所谓经济性即指以最低的支出和耗费进行工程设计、施工和维护,尽量节约资源,减少损失浪费。具体来说是指政府公共工程立项的科学性和可行性,工程建设成本的节约性和建设资金筹措成本与使用成本的节约性;效率性主要是指政府公共工程项目的资金运用是否得当、工程工期是否达到预定的标准,有无延误工期的情况、工程采购的物资是否得到充分利用;效果性主要是指关注工程投资项目的实现情况,是否达到预定的标准,是否取得预期的效益,这里的效益不仅包括经济效益,还包括环境效益、社会效益等。

开展审计绩效评价就是要通过对财政投资项目的立项过程及项目建设、经营管理过程的绩效评价,揭露政府部门因决策不科学或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题,监督其决策行为,重点关注资金使用效益,其次侧重于监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题以及揭露项目执行过程中因政府部门监管不力或监管滞后而造成的损失浪费问题。

二、建立绩效审计评价指标原则

廉租房绩效审计评价指标的确定,应遵循以下几个原则:

(一)操作性与科学性相结合的原则。绩效审计考核指标必须具有可操作性,有关指标的基础数据必须是审计机关根据审计的财务等相关资料筛选出来,其设置必须根据经济社会发展的现状和发展趋势科学设计。

(二)针对性与兼容性相结合的原则。考核指标必须具有较强的针对性,但又要注意指标兼容性的问题,把握其共性与个性指标的衔接问题。

(三)定量分析与定性分析相结合的原则。以定量分析为主,定性分析为辅,可使评价结果更加客观、合理、公平、准确,也更能够反映财政资金使用过程中的各种实际情况。

三、廉租房建设的现状及廉租房建设存在的主要问题

按照中央政府制定的2010-2015年住房保障规划要求,自2010年始,要大力建设廉租住房、经济适用住房、危旧房改住房、棚户区改造住房、公共租赁住房、限价商品住房等保障性和政策性住房,力争用5年左右时间逐步建成一个多层次、广覆盖的住房保障格局,满足中低收入住房困难群众基本住房需求。2011年中央下达的全国保障性住房建设任务是1000万套,并逐级与各级政府签订了责任状。近年来钦州市廉租房建设情况是:2007至2009年共开工建设廉租住房项目10 个,廉租住房3262套(已完工1349套),建筑面17.77万㎡,投入建设资金2.2亿元; 2011年钦州市廉租住房建设任务1000套,建筑面积5万平方米, 需投入资金约1.1亿元。

要贯彻落实好中央政府保障性住房政策,需要地方政府投入大量的人力和物力。由于我国相当部分地方财政困难,属“吃饭财政”现状,而且我国保障性住房建设刚刚起步,尚处在不断探索发展的阶段,相关制度尚未健全,廉租房建设还存在一些亟待解决的问题:

(一)廉租房建设工作机制不完善,建设项目管理不到位。主要表现为主管部门管理不到位,建设主体形式多样,资金筹措渠道多样化。廉租住房建设主要由市政府职能部门住房建设管理委员会负责,而市县一级建设主管部门机构设置中从事住房保障工作的人力严重不足,缺乏强有力的机构、人员和经费保障。廉租住房建设的模式也不尽合理,廉租住房开发建设的主体、资金的筹集等既有行政机关、也有企事业单位,大部分项目建设单位缺少有关专业人员,缺乏建设项目管理经验,项目管理不到位。

(二)项目未能按照基本建设程序实施,给工程后续管理增加了难度。部分业主单位没有认真执行基本建设程序,对项目前期工作重视不够,如:可研评审、批复和初步设计评审、批复等不重视,存在程序走形式,补资料的情况,影响工程施工进度,也给工程后续管理增加了难度。

(三)供地难,征地拆迁难,严重影响了建设进度。供地难、征地拆迁难度大,是各类保障性住房项目推进中的普遍性难题。大力兴建保障性住房,需要相应的土地供应,近年来,房地产的空前发展,也造就一个个“地王”的出现,由于地方政府过度依赖土地出让收入,一些地方政府在廉租房项目建设用地考虑时,更多考虑了投入土地的价值,未能竭尽全力给廉租房建设项目提供用地安排。其次,廉租房建设未纳入城市总体规划考虑,严重影响了项目建设进度。

(四)地方财政困难,项目建设地方配套资金压力大。市、县财政困难,地方配套资金压力大,一直是保障性住房项目建设面对的难题。例如廉租住房项目,虽然有中央预算内投资资金和自治区补助资金,但地方仍须配套大量资金。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)等规定,地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划,切实落实廉租住房保障资金,地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排,住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设,土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。近年来各级地方财政在保“吃饭”的前提下按照政府的要求,积极融资开展城市基础设施建设,由于财力有限,廉租住房建设地方配套资金与上级要求仍有差距,压力很大。 

(五)施工单位高估冒算,虚报工程造价,工程单方造价偏高。由于建设单位缺乏项目管理经验,前期工作不扎实,如项目设计评审、地质勘探工作不完善,给施工单位提供了“低价中标,高价结算”的机会。施工单位高估冒算,虚报工程造价,造成工程单方造价偏高的现象比较普遍

(六)廉租房住房偏少,住房保障覆盖面偏低,未能做到应保尽保。由于近期能交付使用的廉租住房数量有限,因此仍有部分家庭只能向其发放租赁补贴。同时,有很多住房困难家庭受低保政策、户口政策、计划生育政策等条件限制,无法申请廉租住房,使真正需要住房救助家庭的住房困难问题没有得到解决。另一方面,新就业人员、外来务工人员住房保障滞后。目前,无论在保障范围还是在保障对象上,住房保障只适用于城区常住非农人口,新就业人员和外来务工人员的住房保障成了当前住房保障政策的盲点,加之城区目前农民工公寓、科技人员公寓建设跟不上需求,不利于企业用工留人,也不利于社会安定和谐及城市化的发展。

四、  廉租房绩效审计的内容及考核指标

按照廉租房建设的现状,对廉租房项目进行绩效审计时应重点审计如下内容,并从以下几个方面建立绩效考核定性及定量评价指标。

(一)项目建设管理方面

按照基本建设程序,项目建设主要分为三个阶段:一是投资决策阶段;二是投资建设阶段;三是竣工验收交付使用阶段。严格依据相关法律法规进行绩效评价的原则从项目立项、可研、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、后续运营等诸方面依照基本建设程序和建设管理制度、相关法律法规的有关规定进行审计评价。

1.投资决策阶段。该阶段评价指标主要是从定性方面评价,由于廉租房建设各级政府已下达建设任务,审计投资决策阶段的主要内容是项目建设是否严格执行基本建设程序和审批规定。主要评价指标包括:一是项目建设是否有立项批复;二是立项批复的建设规模是否符合上级下达的任务指标;三是廉租房建设标准是否符合国家有关规定,即廉租房建设单套面积不能超过50平方米。

2.投资建设阶段。投资建设阶段主要是从定性与定量两个方面对廉租房工程项目的投资运用情况进行分析和评价。主要的定性和定量指标如下:

(1)初步设计及设计单位、施工单位、监理单位是否经过公开招投标,达不到招投标要求的项目,受托单位是否有相应的资质。

(2)项目初步设计的有关指标是否按照立项批复执行,主要评价指标有:初步设计的概算总额是否超过立项批复总投资;初步设计的建筑面积是否超过批复建设规模;初步设计用地是否符合城市规划要求;初步设计前是否进行地质勘探;初步设计是否经过评审。

(3)设计阶段,主要审核设计文件是否按照初步设计及初步设计评审提出的修改意见出具设计图纸。

(4)项目建设工期是否符合政府下达的任务要求。合同约定的工期是否满足建设规范要求,项目建设时间是否按照合同约定的工期完成。

工程进度评价定量指标主要是:

项目计划工期率=项目建设计划工期/项目竣工实际工期×100%

项目合同工期率=项目建设合同工期/项目竣工实际工期×100%

上述指标反映了公共工程施工进展情况,如果比例小于100%,则说明实际工期比计划工期、合同工期延长,表明工程施工管理存在问题,需要查明造成工期拖延的原因;反之,则说明实际工期比计划工期及合同工期提前,表明工程在施工管理过程具有较高的效率。

(5)审核建设单位是否建立有关的内部管理制度,内控制度是否有效执行。如:现场管理人员的职责、现场签证管理制度、工程设计变更等制度是否存在,是否严格执行。

(6)工程结算是否经过有资质的单位审核。

(7)工程是否建立了完整的档案,是否有完整的竣工资料。

(8)工程竣工决算投资总额是否超过立项批复总投资。施工合同金额是否超过概算,结算造价是否超过合同金额。概算及工程成本预算,技术费用的估算,总成本计划是否科学、合理,结论是否正确。

(9)工程造价评价指标。按照不同的工程类型,如砖混结构住宅、框架结构小高层、小区道路等类型分别计算单方造价。

单方造价=工程结算造价/工程结算面积

主要是将已结算项目的单位造价与各地造价站同期发布同类型《工程造价实例经济指标分析》中的单位造价进行比较,考察造价是否偏高。

工程成本降低率 =工程预算成本/工程完工实际成本−工程预算成本×100%

该项指标反映了工程实际发生的成本与计划预算成本之间的差距情况,负数则表明实际成本低于计划成本,节约了资金,工程建设经济性较好。反之,则说明工程成本管理控制较差。

3.工程竣工交付使用阶段。

(1)建设项目的完工情况,廉租房项目一般结合各级政府的实际情况及上级政府下达的指标分成若干个住宅小区分别建设,单个廉租房建设项目一般按照廉租房工程及廉租房住宅小区配套市政、绿化工程分别招投标,分别实施。审计评价的定量指标主要有:

项目完工率=计划单位工程总数/实际竣工的单位工程个数×100%

该项指标是指建设项目实际建成情况达到目标设计情况的比率。

(2)竣工验收手续是否完备,并进行有关的登记备案。

(3)项目的入住情况,是否存在闲置。

入住率=入住户数/已交付使用套数*100%

该指标反映廉租房项目交付使用情况,是否发挥其应有效益。

(4)廉租住房户是否按照有关规定进行严格审查,审查有关报批、公示的资料。

(二)财务管理方面

1. 资金落实情况。主要反映计划投入情况、资金到位情况,如:资金到位率、资金到位及时性。根据有关建设周期审查各相应阶段建设资金到位率,特别关注的地方配套资金是否及时到位,资金是否及时拨付。

资金到位率=按批复应到位的金额/实际拨付到项目实施单位的资金额×100%

该指标反映了工程资金筹集的效率,数值越大,表明效率就越高。

2.实际支出情况。主要审核实际支出是否与有关合同约定的支付情况一致,是否存在挤占、挪用情况。超支或结余情况、资金利用效率等。

资金利用率=实际到位的金额/实际用于项目的支出金额×100%

该指标反映了工程实际运用资金的效率,数值越大,则表明工程实际利用资金的效率就越高。

资金有效率=按批复应到位的金额/实际用于项目的支出金额×100%

通过以上三个指标,完整地反映出一个项目从批复到实施,以至最终的运行结果,客观地反映工程项目的资金运行效率,分析影响项目效益的人为因素,审查项目资金在划转过程中有无被财政部门、项目主管部门和项目建设单位挤占挪用、有无贪污、私分等违纪违规问题,为直观、定量地分析项目效益情况奠定基础。

3.会计信息质量。主要反映会计信息资料的真实性、完整性和及时性等。 

4.财务管理状况。主要反映财务制度健全性、财务管理有效性及财务制度执行状况等。 

 

参考文献:

[1]审计署驻济南特派办韩丽娜《财政投资项目审计的绩效评价》

[2]西南财经大学赵小平《政府公共工程绩效审计评价指标体系研究》

[3]蔡 春:《绩效审计论》,中国时代经济出版社,2006,P19