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广西保障性住房跟踪审计全覆盖研究

来源:自治区审计厅课题组  作者:   发布时间:2017-06-15 10:21:10

2012年以来,审计署组织全国各级审计机关对保障性住房(含公租房、廉租房、经适房、限价房、各类棚户区、农村危房等)及配套基础设施的计划、投资、建设、分配、运营、后续管理、政策执行等情况连续开展了四次跟踪审计。特别是2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”后,《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)、《中办国办关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)及《关于实行审计全覆盖的实施意见》(以下简称《实施意见》)等相关配套文件对审计全覆盖作了更为制度化的具体规定。

面对公共资金规模巨大、事关民生的保障性住房项目,在我国经济进入新常态后如何有效实行《框架意见》和《实施意见》提出的“有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖”,如何达到“发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索,维护财经法纪,促进廉政建设;反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患,维护国家经济安全;总结经济运行中的经验,注重从体制机制层面分析原因和提出建议,促进深化改革和体制机制创新”的目标要求,成为摆在各级审计机关和广大审计人员面前一项重大而现实的课题。本文将结合国内外有关保障性住房跟踪审计研究的现状,以近年来广西保障性住房跟踪审计实践为例,对于在实际操作中如何更好地体现审计全覆盖提出对策建议。

一、国内外研究综述

国外发达国家和地区的政府审计机关对公共住房从理论和实务层面进行了较为系统的研究,在20世纪90年代后期兴起了“跟踪审计”(Follow-up Auditing)。例如,William分析了审计路径图,主要阶段分为策划、筹备、实施、报告和跟踪审计等,认为跟踪审计能确保审计建议在限期内实施。Danniel kirschner在《建设审计服务》中认为,进行住房工程项目审计时,在准备阶段要审计相关单位的基本资料,建设计划和合同预算。此外,还要审查相关单位的业务管理体系以及内部控制是否完善……。James D Cashell,George R Aldhizer III在《以政府为主体的建设合同审计》中认为,住房工程项目审计要注重建设项目合同审计,因为对合同的合理性审计可以很大节省当地政府的投资。审计人员应该记录合同检查的结果,而且审计人员应该得到很好的培训,以确保其对合同审计的结果对当地政府来说是有用的。Wyse也认同合同条款审计和实时造价跟踪审计的重要性,并列举了业主与承包商协议中增加实时跟踪报告条款的优点。Winkler Gottfried在《公共工程审计:对审计实践的看法》中认为,住房工程项目的审计目标要根据各个不同阶段的特点进行确定。这些阶段包括:项目立项、设计、招标、施工、结算。审计目标也随着不同阶段受到影响。但审计中必须重点注意以下方面:选择审计重点、审计的一般影响、审计的时间及审计人员。Quesenbeny C.P.SPC在《工程质量审计》中指出,审计程序应按照项目实施过程进行,同时对建设项目立项、勘测、设计、招投标、施工及监理等活动都要进行重点审计。Dittenhofer.M.在《政府绩效审计》中指出,住房工程项目审计应该根据质量体系进行,审计为业主、工程师和承包商等提升了工程项目的质量,同时也提高了建筑产业的生产效率。可以看出,国外学者对住房工程项目审计的研究,多侧重于审计内容、审计目标、审计程序、审计依据、审计质量上,对住房工程项目采取持续地跟踪审计研究得不多,更没有涉及跟踪审计全覆盖方面的研究。

国内保障性住房有点类似于欧美国家的公共住房。近年来,国内学者根据审计署在全国开展保障性住房跟踪审计的指导意见,对跟踪审计内容和审计方法等进行了一系列理论探索。比如,李笃明2012年在《保障性住房项目跟踪审计的关键环节》中指出,保障性住房项目跟踪审计应分别从建设前期、建设施工、竣工验收、分配管理、目标任务分配完成情况、政策执行等方面进行实施。刘铁运用政策实施循环理论对保障性住房跟踪审计的重点内容、目标、存在的问题及解决方法进行了讨论。王倩2013年在《保障性住房项目跟踪审计现场调查方法》中提出,主要采取审计现场调查工作分别与政策法规、任务指标、建设工程资料、计算机辅助审计、资金使用情况、保障房分配使用情况、现场走访相结合等几种方法,做好保障性住房项目跟踪审计现场调查工作——综上所述,国内保障性住房跟踪审计全覆盖研究存在内容还不够广泛、研究深度欠缺,缺少操作层面的问题。有鉴于此,有必要对保障性住房跟踪审计全覆盖问题继续进行较为系统地研究,以更好地指导跟踪审计实践,帮助审计人员更好地履行审计监督职责,有效适应新常态,践行新理念。

二、广西保障性住房跟踪审计的现状及存在问题

广西各级审计机关根据审计署的统一部署,自2012年10月以来共派出567个审计组、共计3249名审计人员,对2011年至2015年全区保障性住房连续组织开展了四次跟踪审计,延伸调查了2890个保障性住房工程项目的开工、1821个基本建成项目以及3924个项目的建设管理情况,2385个项目融资、建设、勘察、设计、施工、监理等相关单位和企业,935个街道办(乡镇)、2247个居(村)委会、17489户家庭。审计结果表明,各级住房保障部门在改善城乡困难群众居住条件、推动新型城镇化建设、拉动投资和消费需求、促进经济增长和社会公平等方面取得了明显成效。但审计也发现,在保障性住房工程项目目标任务分解完成、工程建设、分配和后续管理、棚户区(农村危房)改造和配套基础设施、土地供应管理、落实审批快速通道和招投标政策、上级财政补助和税费政策落实等方面还存在需要规范的问题,存在不符合条件家庭违规享受住房保障待遇以及套取、挪用、骗取资金等违法行为。比如,在涉及资金筹集和使用管理方面,审计发现不规范金额达124.33亿元;另在骗取保障待遇方面向各级纪检、监察、公安、检察等部门移送违法违纪问题线索达60起,涉案人员101人(含处级以上3人),涉案金额达4.71亿元,切实维护了城乡住房困难群众的切身利益。

虽然广西这四次保障性住房跟踪审计取得了明显成效,但离党委政府的工作中心、审计署的更高要求和社会的更高期盼还有差距。既有客观原因,也有主观原因;既有内部因素,也有外部因素。归结起来,就是还没能完全体现“有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖”。

从审计外因看,没有体现出“全”。一是尚没有按照协调推进“四个全面”战略布局的要求,坚持党政同责、同责同审;二是没有形成整体监督合力,尚缺乏其它相应的配套措施;三是审计独立性不足,受地方政府干预较多;四是信息甄别成本高,导致一时还难以查清经济活动的全貌。

从审计本身看,不“全”主要表现在以下几个方面:

一是在审计全覆盖的思维和理念上。具体到广西,到底该如何进行总体布局,考虑得不多不深,还习惯于老套路、老框框,还没有举办专题研讨会进行科学的谋划和周密的安排,没有正确处理好点与面的关系,从而制定出一个适合广西区情的分阶段、分层次、分步骤、分频次实施的中长期审计战略规划。因而,在实际审计中新办法不多,也不想用、不会用、不敢用,仍停留在单纯的事后“就审计论审计”,关注“点”多,关注“面”少。

二是在审计全覆盖的领域和区域上。由于保障性住房工程涉及省、市、县、乡、村等五级城乡组织,具体涉及到国土测绘(土地)、教育(教师公租房)、社会保障和就业、医院卫生(乡镇卫生院公租房)、节能环保、城乡社区、农林水利、建筑(建材)、电力(管网)、旅游、金融(银行贷款)、交通运输、园林绿化等多个领域。实际审计中,限于审计资源和技术手段,只能抓大放小,仍存在许多审计短板。

三是在审计全覆盖的对象和范围上。由于保障性住房跟踪审计涉及财政、发改、住建、规划、房产、民政、扶贫、农垦、林业、国土、银行、税务、残联、民委、教育、卫生、社保、房改办、住房公积金中心、政府融资平台公司(城投)、国资委、统计、相关国有企事业单位等众多部门,还包括城乡大量受益人群,这就决定了在审计过程中只能盯住部分重点部门和住房困难的弱势群体进行抽查,加之审计人力有限,尚难以审“全”。

四是在审计全覆盖的内容和环节上。根据审计署《关于做好保障性住房审计的意见》,审计内容大致包括目标任务落实情况、资金筹集使用情况、项目建设管理情况、住房分配管理情况以及以前年度发现问题整改落实情况等五大方面,涉及各级财政资金和银行贷款、税费减免和利率优惠、土地供应和建设审批等多个审计事项以及申请、立项、规划、勘察、设计、施工、监理、招投标、分配、运营、验收等多个环节。加之,懂工程审计的人员少,这就决定了目前只限于审核财务账目的真实性合法性,而较少关注工程造价的审计,特别是对近年来出现的资源环境审计、经济责任审计、政策绩效审计、信息系统审计等等,进行复合审计还结合得远远不够。

五是在审计全覆盖的深度和效度上。朱镕基总理曾经说过,审计不在于查的单位多、项目多、问题多,关键要把一个单位、项目查深查透,查个明白。但由于受现行审计体制、审计技术手段、固有审计思维以及审计人员年龄结构、知识结构以及被审计单位信息系统完善程度等多因素限制,还不能充分地运用大数据审计技术深入透彻地发现问题的根源所在。另外,我们在抽查时发现,还有少数审计人员和审计机关没有真正做到“严查实报”,在发现敏感问题时不仅没深查并如实反映,反而站在本级政府的角度加以掩盖,导致屡审屡查,屡查屡犯。

六是在审计全覆盖的频次和处理上。尽管这几年审计署每年都安排跟踪审计,但由于涉及的“面”实在太宽,对涉及的一些重点审计对象尚不能达到每年每次都审计。比如,中央驻地国有工矿企业搞棚户区改造,一方面按属地化管理原则在地方报计划得补助,另一方面却又向中央主管部门报计划要资金,会出现重报多报的情况,加之从中央下拨资金地方审计机关又不知情,即便想审也审不了,有的未延伸过一次,存在审计盲区。另外,在审计结果公告处理上,尽管审计署要求统一进行公告,但由于没有具体明确公告的事项、口径、范围等,实际情况是有的省市列入预算审计工作报告公告,有的单独公告,有的部分公告,有的则未公告,即便公告的,也可能会出现上下对同一个问题重复公告或公告表述不一致的情形,在一定程度上影响了审计公告的严肃性。

三、广西保障性住房跟踪审计全覆盖的路径选择

所谓审计全覆盖,就是对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况都要实行全面审计,不仅包括会计资料,还有业务资料以及管理资料,不仅包括单位,也明确提到个人。要深入推进广西保障性住房跟踪审计全覆盖,要做到有深度,对每个项目都审深审透,不能走马观花,一味追求数量,在面上把所有单位走一遍;要做到有重点,不能所有领域、所有项目平均用力,“眉毛胡子一把抓”;要紧紧围绕党和政府工作中心,全面把握相关领域的总体情况,确定审计的重点领域、关注的重点问题;要做到有步骤,有计划推进,确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象至少五年审计一次;要做到有成效,在做到审计覆盖面“广”的同时,要力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。这就必须在以下几方面狠下功夫,发扬敢闯、敢冒、敢作、敢当的精神,才能走出一条新路。

(一)充分认识实行审计全覆盖的变革,摸清和把握被审计对象的特点和底数,抓好落实和推动

实行审计全覆盖是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求,是对审计工作的新定位,是对审计发展路径的新探索,这将推动审计全面升级:从单纯查错、纠偏、正纪,转到以真实性为基础,兼顾效率、追责、治乱,以“反腐、改革、发展”为主线,构建国家审计“免疫系统”的综合性职能上来。审计要以服务国家治理为己任,用战略审计、系统审计、综合审计思维谋划工作。因此,在审计理念上,要做到应审尽审。在审计策略上,应是年度必审、跨年轮审、机变突审;在审计机制上,应是详细审计、跟踪审计、抽查测评一体化的“综合审”。在审计视角上,应是行业单审、划块互审、协同联审叠加的“立体审”而不是“平面审”。在审计方法上,应是数据审、电子审、系统审、联网审而不是纸质审、手工审、独立审、间断审等等。下一步,就是要在摸清被审计对象底数的基础上,科学规划,建立分行业、分领域、分层次的审计对象数据库,根据公共资金的重要性、规模和管理分配权限等因素,国有资产的规模、管理状况以及管理主体的战略地位等因素,国有资源的稀缺性、战略性和分布情况等因素,领导干部的岗位性质、履行经济责任的重要程度、管理资金资产资源规模等因素,分类确定审计重点和审计频次,详细设计好“十三五”保障性住房审计规划,对于原有的审计盲区进行彻底的扫盲,通过定期或不定期上下联动,强力推进。

(二)客观分析审计当前面临的主要矛盾和现实困难,有效破解保障性住房审计全覆盖的难题和瓶颈

首先是审计任务重与力量不足的矛盾。目前,广西审计机关人员仅有3000多人,占全区总人口的比例不到万分之一。随着审计全覆盖的实行,审计的任务越来越重,而审计机关的人员编制相对较少,知识结构、年龄结构也不尽合理,尽管也聘请部分内审人员和中介人员参与保障性住房审计,但审计力量仍显不足,给大兵团作战下的资源调配带来困难。其次是审计体制改革与当前过渡期的矛盾。根据党的十八届四中全会《决定》提出的“探索省以下审计机关实行人财物统一管理”,尽管广西不在全国7个试点省市之列,但实行统一管理只是时间问题,迟早要走这一步。当前作为过渡期,如何做好财务保障准备,编制机构准备以及应对各种困难和问题的准备,这些都需要各级审计机关作好应对。再次是审计工作计划与党委、政府中心工作的矛盾。在每年审计项目计划外,当地党委政府都会安排一部分临时项目,有时上级审计部门还安排一些追加项目,这些项目又不得不完成,造成了计划内项目得不到保证,临时或追加项目或党委政府交办的中心工作也须完成的局面。市县审计机关在项目实施上没有多大自主权,只能在项目安排上尽可能减少本级计划项目。最后是审计手段低与审计信息不共享的矛盾。目前,参与保障性住房审计的人员大多为财会专业,仅配有少量工程和计算机专业人员。审计中仍大量使用传统审计方法,而对一些先进审计技术手段,如GIS、地质雷达探测、大数据挖掘等用得少之又少,加之与被审计单位和其他监管部门的信息资源还不能实时共享,一定程度上制约了审计工作的效率和深度。

(三)敢于创新,大胆尝试,稳步推进保障性住房跟踪审计全覆盖

1.适时调整保障性住房跟踪审计思路和审计重点,坚持系统审计。

在审计全覆盖的整体谋划上,要在加强调查研究、全面掌握情况的基础上,建立广西保障性住房跟踪审计对象信息数据库、审计报告和审计报表统计数据库,结合审计资源状况和审计需求,着眼当前,适度超前,深度思考,精心布局,制定好中长期审计战略规划,分段、分步、分层、有序地安排。同时要围绕党委政府工作中心,领导关心的难点、重点问题,社会关注的焦点、热点问题进行选项、立项,制定好年度审计项目计划。

在审计全覆盖的具体实施上,要搞好依法推进。确定审计监督对象和事项,要依法有据,不能片面强调“全覆盖”而突破法定的范围和政策界限;实施审计项目,要从严要求“讲规矩”,严格按照审计法定职责、权限和程序开展,切实规范审计执法行为;处理“合理不合法”等疑难问题,要坚持法律精神和辩证思维相统一,把审计全覆盖与突出重点结合起来,把依法审计与实事求是结合起来,避免死抠法律条文,机械执法,严格规范自由裁量权的行使。

2.切实改进保障性住房跟踪审计组织方式,坚持上下联动。

受现行审计体制和审计管辖范围的限制,以往广西保障性住房跟踪审计由于市县人手少,难以调动,主要实行“同级审”,采取单兵作战,由各市县单独实施。由于受干预较多,市县审计机关在发现、查处和移送重大违法违纪行为线索方面一直效果不明显。今后实行省以下审计直管县体制改革后,我们将充分调动兵力转向大兵团作战。比如,2015年的审计改变“同级审”方式,采用上审下或交叉审方式,且上审下或交叉审比例要求达到60%以上。从实施的效果看,通过上下联动,审计移送的涉案线索明显增多。据统计,截止2016年6月末,全区共向各级纪检、监察、公安、检察等部门移送案件线索达60起,涉案人员101人(含处级以上3人),涉案金额达4.71亿元。

3.积极探索保障性住房跟踪审计与其它审计类型的组合,坚持综合审计。

由于保障性住房跟踪审计涉及前述的许多部门、资源、环节,而财政、发改、住建、规划、林业、国土、民政等这些重点部门和单位又往往掌握着国有资产、国有资源以及国家的财政、金融、税收、土地政策等,涉及的也都是重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部。因此,在审计全覆盖的类型组合上,要把账项基础审计与制度基础审计、全面审计与抽样审计,事前审计、事中审计与事后审计,手工审计与计算机审计结合起来,把保障性安居工程跟踪审计与政策落实审计、部门预算执行审计、财政决算审计、金融审计、企业审计、自然资源资产审计、领导干部经济责任审计等结合起来,建立一体化的综合审计模式,全面把握工作要求,实现审计项目的协同实施。

4.建立健全多部门工作协调机制和信息资源核查机制。

一是建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制,把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来,把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项,审计机关要依法及时移送有关部门和单位,有关部门和单位要认真核实查处,并及时向审计机关反馈查处结果,不得推诿、塞责。对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的审计建议,有关部门和单位要认真研究,及时清理不合理的制度和规则,建立健全有关制度规定。领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况,要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容,作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。

二是建立住房保障申请家庭信息资源核查机制,为审计机关开展跨部门、跨行业的多维数据分析和大数据审计创造条件。比如,公安部门协助核查并提供保障性住房申请人的户口登记、车辆、死亡情况信息等;民政部门协助核查并提供保障性住房申请家庭成员婚姻状况、分散供养的五保户、低保户、其他贫困户情况信息等;残联部门协助核查并提供保障性住房申请家庭成员残疾人信息等;人社部门协助核查并提供认定保障性住房申请家庭成员养老保险及在机关事业单位工作的人员工资收入信息等;住房保障部门协助核查并提供保障性住房申请家庭基本信息及约束条件;房管部门协助核查并提供保障性住房申请家庭住房情况;税务部门协助核查并提供保障性住房申请家庭成员纳税及工资收入信息等;工商部门协助核查并提供保障性住房申请家庭成员的工商登记信息等。

5.建立保障性住房跟踪审计审前培训、审中督查、审后抽查和工作考核机制和整改问责机制。

一是在审前准备阶段对项目主审进行专题培训,特别是总结处以往审计项目中发现和查处大案要案线索方面的经验和方法;二是在现场实施阶段加强督导,成立专门督导组,由厅领导亲自带队分片区逐项督查各审计组是否紧盯审计工作方案确定的审计重点,真正做到应审尽审;三是在审计结束后联合住建、监察、财政等部门组织专项抽查,凡发现不符合要求的要追责问责;四是在出具审计报告后单独抽调人员组成质量检查组进行交叉检查,从审计报告和审计报表、审计移送违法违纪问题线索、审计成效、审计整改及问责等四个方面来设计表格,以成果和业绩为导向,采取打分法对本次跟踪审计情况进行全面考核,考核结果以适当方式进行通报并作为地方审计机关审计项目评优推荐的重要参考依据;五是各级政府及有关部门和单位要加强督促和检查,推动抓好审计发现问题清单的整改落实。对整改不力、屡审屡犯的,要与被审计单位主要负责人进行约谈,严格追责问责。

6.建立多部门数据信息定期报送制度,积极运用和推广大数据审计。

一是建立与公安、车管所、工商、财政、发改、住建、规划、房产、民政、扶贫、国土、税务、残联、民委、教育、卫生、社保、房改办、住房公积金等多部门数据信息定期报送制度,构建广西保障性住房跟踪审计信息平台;二是从市县社保审计人员选取具有数据库技术且操作能力强的同志组建数据分析团队,并根据能力强弱进行集中调度,扩大审计的广度和深度;三是积极开发跟踪审计数据查询模型、模块、程序,编写AO审计实例,加强计算机审计实务研究和探索,加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据综合比对和关联分析力度,提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析能力;四是按照“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计模式,充分运用云计算、统计抽样等先进技术和GPS定位仪、照相机、录像机等先进设备,做好对对隐蔽工程及其他重要环节等的现场取证工作,为跟踪审计报告搜集可靠的审计数据,促进提高审计效率和效果。

 

参考文献:

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

[2]《国务院关于加强审计工作的意见》

[3]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件

[4]刘家义审计长在全国审计机关深入学习贯彻党的十八届五中全会精神电视电话会议上的讲话

[5]杨爱梅.大数据背景下的审计监督全覆盖[J].审计月刊.2015年第7期

 

课题组组长:刘一原

课题组副组长:黄小忠、邓文勇

课题执笔人:黄小忠

课题组成员:黄雄燕、周伟平、李海嘉、彭斯慧、胡玮洋、李雪、黄梅