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全面深化改革环境下企业审计的新思路

——以河池市企业审计为例

 

目前,我国的国有资产大体上表现为四种基本形态:企业、公共产品、金融资本和资源。其中,国有企业是国有资产经营的重要载体,也是国有资产治理的重中之重。如今我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段,经济发展面临速度换挡、结构调整、新旧动能转换的关键时期,围绕全面深化改革的总目标,党中央和国务院提出了创新、协调、绿色、开发、共享的五大发展理念,十八届三中全会提出了用法治治理的思维方式对我国的国有资产管理体制进行再设计,积极推进供给侧结构改革,推出去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大任务,开启了国有资产从管理向治理变革的新里程。在新的政策环境下,企业审计应当在全面深化改革中,适应新常态,为国家治理体系和治理能力现代化发挥更重要的保障和推动作用。

一、新常态下定义企业审计目标的意义

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求改革国有资产监管理念和方法,优化国有经济结构布局,实现国有企业的科学分类和分类监管,促进混合所有制经济发展,深化国有企业公司制改革,促进国有资本经营预算制度有效运行。针对国资国企改革的理念创新和内容要求,审计工作目标必然发生变化。2014年10月国务院发布加强审计工作的意见,党和国家对审计工作的现实要求向审计机关提出了新的审计目标:在新形势下要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用,着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况,对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行审计;对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖,促进国家治理现代化和国民经济健康发展,不断增强审计的威慑力和实效性。

二、新常态下企业审计的难点和必要性

(一)企业审计的难点

1.企业审计盲区比较突出。一方面,对于地方审计机关而言,金融、电信、电力、烟草、石油等很多大型国企是国家或省属单位,受审计管理体制的限制,往往处于上面来不及审、下面不能审的局面,一定程度上造成了监督盲区,造成了审计监督无法实现全覆盖。另一方面,民营企业的会计信息真实性不容乐观,生存因素导致中介机构的独立性和客观性受到限制,一旦民企会计信息失真严重,必将影响地方政府的正确决策。

2.企业审计对象严重萎缩。以河池市为例,随着提升经济效率为目标的国退民进改制工作的推进,市级审计机关监督的企业对象,包括国有工商企业、供销社系统企业和国有控股三资企业在内,从上世纪九十年代的100多家,下降到了目前不足20家,下降比例在80%以上。县(市、区)国外企业几乎不存在或者是空壳公司,多年来县(市、区)审计机关很少开展企业审计工作。

3.企业审计力量大幅削弱。一方面,随着审计工作重点逐步由企业审计向财政审计、固定资产投资审计和经济责任审计等方面转移,地方审计机关企业审计的力量已今非昔比。另一方面,由于业务量的大幅减少导致平时缺少练兵,加上知识结构更新较慢,审计人员在企业审计方面的业务能力有待提升。

(二)企业审计的必要性

虽然企业审计随着地方国有企业改革的不断深入,审计对象发生了重要变化,国有企业的总体数量大幅度减少,但是这不能成为弱化企业审计的理由。笔者认为,目前企业审计必须强化,理由有四个方面:

1. 企业审计是依法履职的需要。对国有及国有控股企业的审计监督是审计法赋予审计机关的职责,是审计机关审计内容的组成部分。

2. 企业审计是防控风险的需要。确保国有资产的保值增值,是各级党政机关和国企经营者的共同责任。新形势下国有企业的经营发生了重大变化,已不是原来单纯的生产经营,而是涉足如资本、金融、房地产、风险投资等多行业、多领域,对国有资本投资的安全性监督尤为重要,这也对审计机关加强企业审计提出了新的要求。

3. 企业审计是社会关注的需要。一些国有企业肩负着政府的职能,为社会提供公共服务,这些企业使用了大量的财政资金,承担了大量的社会公共项目,社会影响很大,自然应该是审计机关关注的重点。

4. 企业审计是改革发展的需要。习近平总书记在全国国有企业改革座谈会上强调指出,国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量,必须理直气壮做强做优做大,不断增强活力、影响力、抗风险能力,实现国有资产保值增值。国有企业是供给侧结构改革最重要的主体之一,在新时期和新常态依法强化对国有企业的审计监督,不仅可以维护国有资产的安全,还能保证国有资产保值增值,又可以促进国有企业认真贯彻执行国家“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的产业政策,保证财政资金的使用效率。

三、新常态下拓展企业审计的新思路

新常态是在我国经济长期高速发展之后出现的新状态,是在我国三十多年改革开放之后出现的新阶段。新常态下,审计工作要准确理解中央重大决策部署的战略意图和精神实质,企业审计肩负着新的使命。国务院要求审计机关对公共资金、国有资产、国有资源实现审计全覆盖。审计机关从体制机制、组织模式、技术方法等多方面积极探索实施审计全覆盖;积极探索利用信息化手段,对企业财务、业务数据进行审计监督全覆盖,利用企业的采购、销售、投资、资产处置等各类业务数据与工商、税务等外部数据相关联系,筛选问题线索,有效提高审计效率和审计成果,促进企业健康发展。

(一)加强对国有重大决策部署执行情况和转型升级情况的监督检查

一是重点了解企业制定的经营战略、目标、发展规划是否符合党和国家方针政策,尤其使科学发展情况。二是加强对科技创新情况的监督检查。重点检查企业是否在核心技术上有重要突破;科研开发成果转化率较高,建立起产学研一体化的科技创新产业化体系;引进外资与自主创新是否有机结合,促进自主事业快速发展情况。

(二)加强对贯彻民主集中制情况和开展作风建设的监督检查

重点了解企业领导人员认真执行“三重一大”决策制度情况,是否坚持集体决策、科学决策、民主决策、依法决策;有无违反规定搞个人说了算,出现重大决策失误而造成严重损失。

(三)加强对落实党风廉政建设责任制和廉洁从业情况的监督检查

查处大案要案是反腐败最直接、最有效的手段,因此,企业审计始终坚持对重大违法违规问题的严肃查处,注重从企业已发生的重大经济案件入手,找出国有资产流失的途径和形式,在投资决策、重组改制、资本运营、产权交易、工程招标,物资采购和供应,以及薪酬补贴、职务取消等环节,集中力量进行深入了解情况,有重点地加强审计监督,督促企业健全惩防体系,把廉洁从业的要求落实到企业决策、管理、生产经营的全过程,使企业健康发展。

(四)加强对维护职工群众合法权益和切身利益情况的监督检查

重点了解被审计单位是否认真落实厂务公开和职工民主管理的各项制度;能否正确处理推进改革和维护职工群众合法权益的关系,特别是在企业重组改制和关闭破产中不落实有关中央政策规定,损害职工合法权益等问题。促进企业协调发展。

(五)注重从重大问题决策程序看企业领导班子尤其是主要负责人坚持民主集中制原则和科学民主决策的水平

民主集中制是党的根本组织制度,尤其是在现行国有企业党委书记兼任董事长的体制下,它是企业科学民主决策的重要保证。通过检查企业重大问题决策程序,评价其贯彻执行民主集中制和决策是否科学。

四、实现国有企业审计再发展的途径

(一)以经济责任审计为中心,确立企业审计的合理定位

经济责任审计着眼于对权力的监督,在维护国有资产的安全完整、防止流失等方面作用越来越明显。经济责任审计内容既包括对领导者所负责的单位财务收支情况及其相关的经济活动,又包括执行科学民主决策程序及效果情况,同时还包括领导者个人执行廉政纪律等情况,这在一定程度上能够起到对权力的制约和监督的作用。通过开展经济责任审计,为企业审计找到了一个合理的定位,既可以对经营者的经营业绩做出客观评价,又可以为改进和完善国有企业的监督体系, 强化企业管理行为。为建立有效的约束和激励机制,提供了可能。同时,对国有企业领导人履行经济责任情况进行审计还可以节约审计资源,提高审计效率。由于经济责任审计是国家赋予审计机关的特有职权,其主体地位、监督目的和权威性等是其他任何监督不能代替的,是一种高层次和综合性的监督。因此,针对当前国有企业监督多元化的实际问题,开展经济责任审计可以充分利用各种审计资源,不断改进和优化审计方式,最大限度地实现审计的整体效果。审计组应做好以下“三个结合”。

第一是将把握总体与突出重点相结合。现代企业的规模较大、层级较多、经营范围广,而审计的时间短、人手少。要解决这个矛盾,应通过调阅企业的年度工作总结、会议记录、经济活动分析报告和内控制度等内部资料,查阅主要行业法律法规、财税政策、价格政策、资源配置政策等外部资料,以及一定期间的主要财务数据和业务数据进行分析对比,了解企业重大发展战略、重大决策事项以及企业发展过程中遇到的主要困难和问题,明晰几大重要业务板块的工作流程和核心环节,从总体上把握企业的生产经营状况和外部环境。确定企业领导人员在贯彻落实国家宏观经济政策、制定和执行重大经济决策、经理和执行内部控制制度以及履行经济管理和监督职责等方面的基本情况,以此作为审计重点。

第二是将查处问题与关注国家经济安全相结合。在审计中要关注企业在维护国家能源安全、资金安全、信息安全等方面的情况,保持高度的敏锐性,从企业看似平常的经济业务中发掘问题、分析原因进而提出建议。

第三是将传统审计手段与创新方法相结合。当前,企业经济责任审计存在项目规模大、期间长、要求高而审计人员的专业知识相对不足的矛盾。审计人员在审计中既要能应用传统的分析性复核等审计方法,又要有所创新。利用计算机审计,将财务数据与业务数据相结合进行趋势分析、结构分析、数理分析,明确审计重点,发现审计线索。通过点面结合,以点带面,将审计中发现的有普遍性的问题线索上升为共性问题,扩大审计范围,提高审计效率。加强与相关部门的联系,充分利用内部和外部信息资源,对一些重大事项,可以通过制定调研提纲、组织座谈、专项调查等方式,有助于全面、客观、历史性地看待问题,更加准确地把握问题的核心和提出更具操作性的建议。

(二)深化国有企业经营绩效审计,有效发挥审计“免疫系统”功能

一是对法人治理结构或者内控制度方面审计,促进完善法人治理结构,为国有资产保值增值提供保障。法人治理结构不完善,内部控制缺乏是目前国有企业存在的普遍问题,容易造成国有资产流失。二是对企业社会责任履行情况的审计。主要包括企业职工养老、失业、保险金的交纳和环境保护责任履行情况。三是对国有企业破产改制情况进行审计。重点关注破产改制过程,切实维护职工合法权益,防止国有资产流失,促进改制企业建立现代企业制度。四是注意揭露国有企业的其他监管部门监管责任不到位的问题。注重分析体制机制层面的问题,并关注和揭露国有企业监管部门是否尽职尽责,落实国家相关政策是否及时到位,有无因监管部门审批或监督管理的缺失而造成国有资产流失问题。五是对国企融资平台公司进行绩效审计调查。围绕融资平台公司的基本职能,从管控模式、投融资能力、资产运营质量等方面开展地方政府融资平台公司绩效审计探索。同时,分析市属融资平台公司经营管理存在的主要问题并提出相应的对策和建议。

(三)重视国有企业经济责任审计评价工作

当前我们在实施国有企业领导人员经济责任审计过程中,对领导人员的评价存在以下问题:一是评价具有较大随意性和盲目性,缺少系统化、规范化的评价指标体系、标准和作业流程。二是评价自相矛盾,如审计报告前面说“被审计单位较好地执行了国家财经法规,内部控制完善、有效”;但后面却表述为“审计发现该单位存在违规决策造成损失,私设小金库等问题”。三是评价主观性强,语言绝对化,轻易下结论,既缺乏具体事实证明材料来支撑,又增加审计风险。四是由于《规定》没有对责任性质、责任大小、问题起因、主客观因素以及如何追究缺乏明确规定,审计责任认定较为笼统。因此,2014年7月27日出台《规定实施细则》,明确了审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性,关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项,关注领导干部应承担直接责任的问题。并细化列举了直接责任、主管责任、领导责任的情形。时审计人员坚持客观谨慎的原则,依托审计职责范围,严格规范经济责任审计评价程序、要求,依据审计查证或认定的事实,作出客观公正的评价,对未取得确凿证据或审计证据不充分、未涉及评价依据或者标准不明确及超越审计职责范围等事项不发表评价意见。

五、河池市审计局企业审计方法的应用

近几年以来,河池市审计局坚持“强化管理、推动改革、维护安全、促进发展”的审计思路,围绕“盯住权、看好钱、问好责”的工作要求,加快转变审计方式,创新思维、管理和技术方法。通过“五注重”加强对国有企业资金、权力和责任的审计,推动国有企业转变发展方式、落实宏观政策、加强经营管理、防控重大风险、创新机制制度和推进反腐倡廉等工作。

一是注重创新,把握重点,突出特色。企业审计与财政审计、金融审计不同,而且不同的企业具有不同的行业特征。我们注重平时的信息搜集和积累,通过与河池市财政局、市国资委、市工信委等相关部门沟通、协调,加深对被审计企业所属行业特点和企业背景的了解,开展相关企业的信息收集和研究工作,针对行业领域内存在的主要问题锁定审计重点,使审计人员得以尽快找准审计重点突破方向,提高对企业国有资产监督管理工作的效率。

二是注重审查企业经营关键环节,推动企业完善管理。审计组成员在开展企业审计的过程中,紧紧围绕科学发展这个主题和转变经济发展方式这条主线,采用了经济责任审计和资产、负债、损益审计与专项审计调查相结合的方式,有效地把握审计工作的力度,增强了审计工作的宏观性、全面性、时效性。通过对重大经济政策落实、重要经营领域、关键环节的监督以及对重大决策、重大项目、资金使用、资源利用等相关权力和责任的监督,关注法人治理结构及内部控制制度的建立和执行情况,促进企业深化改革,加强内部管理,完善企业治理结构,提升经营效益。同时,审计组以风险管理为切入点,针对各行业的企业特点,从审阅、调查、分析对外担保、对外投资、经营业绩的变化等事项入手,揭示企业已有或潜在的金融风险、建议风险、投资风险和制度风险。2015年,河池市审计局对市本级政府扶持企业专项资金的管理进行了重点关注,针对发现的扶持企业资金使用不规范、效益不明显、制度建设滞后等问题,提出了规范和加强扶持企业资金管理的建议,河池市市财政局和市工信委高度重视,制订了《河池市本级企业技术改造资金管理暂行办法》、《河池市节能减排专项资金管理暂行办法》,对基本原则、使用范围与条件,资金申报,审批和分配拨付,以及资金的监督检查等作出明确的规定。

三是注重数据分析,提高计算机审计能力。探索在审计实践中运用大数据思维、技术和方法的途径,将财务数据与业务数据、单位数据与行业数据进行数据集中关联和综合分析,不断探索和应用多维分析、数据挖掘等新技术,对财政、金融、税务、企业、工商、社保等领域、跨行业、多角度的数据进行综合分析,力争精确锁定审计疑点,为现场审计提供高质量的线索来源。

四是注重揭露性,积极推进反腐倡廉。近几年来,河池市审计局着力加大对重大违法违纪问题的揭示和查处力度,强化国有企业落实“八项规定”的监督检查,不断提高审计的揭露和突破能力;对审计中发现的问题,坚决查深查透,继续推进反腐倡廉建设,发挥企业审计促进国家治理的“免疫系统”功能。2012-2015年该局企业科共审计了18个项目,查出违规资金32956.69万元、管理不规范资金10368.94万元;已归还原资金渠道等金额23189.62万元、已上缴国库17876.77万元、为国家挽回损失1789.03万元。向纪检监察、公安、国税、地税和国资管理部门移送案件线索9件,涉案金额774.14万元。市电视台台长被开除党籍,行政职务由副处级降级至科员级,该单位包括台长和40名职工被追缴不正当利益101万元;一名企业领导人被国资委诫勉谈话。

五是注重可控性,提升审计精品意识。河池市审计局严格按照新修订的《国家审计准则》的规定实施审计,以过程控制来提升审计业务质量和效率;同时要求抓重点领域和重点环节,及时督促整改,形成高质量的审计信息,打造审计精品。

来源:河池市审计局  作者:乔彩荣 熊翌刚  发布时间:2017-02-08 15:16:30