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捕捉制度漏洞 促进项目健康发展——某引水工程项目审计案例

来源:玉林市审计局  作者:陈 进  发布时间:2016-09-21 13:13:00

捕捉制度漏洞  促进项目健康发展

 ——某引水工程项目审计案例

                                

近年来,玉林市审计局不断扩大投资审计监督面,强化投资审计监督力度,对重大政府投资建设项目、社会关注度高的民生项目进行跟踪审计,为经济社会发展保驾护航。

玉林市XXX引水工程是玉林市利用外资建设的重大民生工程,是解决玉林市生产、生活用水,为经济社会发展提供基础保障的重点工程。该项目从贵港市引水至玉林城区,项目供水范围包括玉林城区及输水沿线有关乡镇。主要建设内容为:铺设引水主管线73.20公里,铺设配水管网45.57公里,建设泵站3座,扩建水厂1座。项目概算总投资83379.63万元,资金来源包括日元贷款、财政拨款、业主自筹等。该项目最早的标段于2008年开工建设,2013年全面展开建设,但项目建设推进并不顺利。玉林市政府要求玉林市审计局对该项目进行跟踪审计,通过前置审计介入点,从源头上加强监管,及时发现工程建设中存在的问题,促规范强整改,“防患于未然”。

查疑点  促整改  提效率

该项目最早的标段于2008年开工建设,2013年建设全面展开,至2014年3月审计进点时,引水主管线建设完成率仅为52%,3个泵站仅1个进行了部分施工,水厂扩建工程也刚开工不久,建设进度缓慢。审计组施工现场检查时发现该项目施工进度缓慢,且也存在资金不到位、征地拆迁不及时等问题,这些都需要进一步进行审计,切实掌握制约项目建设推进的关键问题,以促进项目建设的顺利推进。

审计人员经过仔细审查,结果发现项目招标(采购)资料提供不及时、不完整,部分招标(采购)标段未接受监管。首先,建设单位未能按审计组的要求及时提供该项目全部施工、监理、设计、货物招标等合同对应的招投标(采购)档案资料,部分合同签订也未履行招投标或政府采购程序;部分招标(采购)未报招标(采购)主管部门监管,乙级招标代理机构超越资质承接业务等问题。但是由于该项目的建设单位管理大型建设项目的经验较少,其是否存在更多的招标(采购)问题,有待进一步调查核实。

审计人员在现场审计时还发现,施工现场存在进场材料随意堆放;项目部、监理部管理人员较少;施工日记、监理日记未及时填写、记录内容不全等问题,这些都充分显示了建设、施工、监理在建设管理、资料管理方面存在一定的问题,故审计人员应继续深化审计,查深查透建设管理中存在的问题,以督促相关单位及时整改。

严监督   出重拳   治乱象

于探索,创新利用AO进行招投标审计。截至审计进点时,建设单位在该项目中与相关单位共订立合同65个,其中国际招标合同3个,国内招标(采购)合同62个。如果按照传统的审计方法,将招投标与合同资料进行一一对比查找问题,需耗费大量的时间和人力。审计组经过讨论后决定成立由计算机高手、招投标审计能手组成的攻坚小组,创新审计方式,利用AO强大的查询功能,查找出招投标中违反法律法规的内容及不按招标文件约定签订合同的条款,快速发现问题线索。主要步骤如下:首先,根据该局制定的招投标审计作业模版及招投标法律法规制定招投标及合同管理情况表,将招标方式、代理机构资质、评标专家组成、发布公告时间、开标时间、中标公示时间、中标通知书发出时间、中标价、合同价等信息填列进该表,并将相应的定性、处理法规摘录进该表。其次,利用数据采集功能把招投标及合同管理情况表导入AO系统。最后,利用SQL语句(如:Select * From [招投标情况$] WHERE 代理机构资质 not in (要求代理资质要求))的筛选功能,对录入表格进行查询,筛选出招投标中存在的问题,快速找出了7个方面的问题:部分合同订立未接受招标(采购)主管部门监管,乙级招标代理机构超越资质承接招标代理业务,评标委员会人数不足、人员组成不符合规定,实质性响应招标文件的投标人不足3家仍继续评标确定中标人,招标公告(中标公告)不符合规定,预留给投标人的投标准备时间不符合规定,合同主要条款与招标文件不一致。

部门联动,快速准确调查取证。为把招投标监管及合同备案问题查准、查实,审计组除根据建设单位提供的资料进行审计、询问招标代理及中标单位外,充分发挥部门联动的优势,发函到招投标主管部门、建设主管部门和政府采购主管部门,核实那些合同的签订未履行招标(政府采购)程序,那些虽进行了招标(政府采购)但未报招标(政府采购)主管部门监管,那些合同未报建设主管部门备案,得到相关部门的配合与帮助,提高了审计质量和效率。

及时汇报政府,移送主管部门处理。鉴于项目招投标中存在的问题多、涉及金额大,审计组报局业务会议讨论后,以审计要情的形式报市政府,建议市政府责令招标(采购)主管部门进一步调查处理;建设单位及时对存在问题进行整改,完善制度。市领导批示:同意审计意见,国资委加强监管。随后审计组将问题移送招投标主管部门处理,招投标主管部门作出了处理:暂停2位评标专家1年的评标资格,暂停3家招标代理机构在玉林范围内1个月的招标代理资格,对1家招标代理机构进行通报批评,有效促进了招投标市场的规范有序。建设单位亦根据审计整改通知书的要求对问题进行了整改,并出台了公司内部招投标管理制度。

重服务   解难题   促建设

多方协调,缓解资金缺口。从前期的审计调查中,审计组了解到项目资金紧缺,于是审计组深化现场调查,实地了解项目建设情况,切实体会资金紧缺给项目建设带来的影响,并通过财务审计切实掌握项目资金缺口情况:截止2014年2月28日,该项目到位资金57880.67万元,资金缺口40669.41万元。该局分别于2014年3月、2014年7月两次向市政府报送审计要情,指出项目资金运转困难,资金链“将断”,建议市政府全面统筹项目资金,加大财政资金扶持力度,解决资金缺口问题。市领导批示:审计工作及时、到位,高屋建瓴、切实可行。市领导的及时批示使资金短缺问题得到重视。同时,该局加强与发改部门的沟通,把该项目纳入西江经济带重点项目,争取到了西江经济带重点项目资金支持2500万元,并获得中央投资补助300万元;且还积极与银行协调,银行同意推迟35000万元借款到期还本金的时间,还本付息压力得到了一定的缓解。

及时汇报,促进土地征用,管材供应问题的解决。通过现场调查,与国土部门数据核对,审计人员查实项目征地不到位严重影响了项目的建设进度。另外,该项目管材采用日元贷款进行支付,由于日元下跌,中标商利益受损,故意延缓供货甚至停止供货,企图迫使市政府违反合同对汇率下降进行补偿,极大影响了项目的推进。审计组了解到以上问题后及时报告局领导,以审计要情的形式报告市政府,提出了合理的建议。市领导批示审计工作及时、到位,并召开协调会要求国土部门落实责任、强化措施解决征地问题;项目主管部门、建设单位强化处理力度,督促管材中标商恢复正常供货。截至2014年9月30日,引水管线工程征地工作已全部完成,引水管线工程主管线铺设完成率由52%提升到76%。

动真格   治顽疾   促管理

严把质量关,确保工程质量。在现场检查过程中,审计人员了解到某一泵站工程加压水池底板混凝土浇筑时漏了预埋部分池壁钢筋。于是审计组及时组织建设、设计、施工、监理单位召开协调会,要求建设单位督促设计、施工单位尽快确定整改方案,确保工程质量,并将整改方案报建设主管部门备案。在审计组的重视下,建设、设计、施工、监理单位确定了整改方案,并通过建设主管部门备案,确保了工程质量。

强化人员考核,促进管理加强。审计组对投标文件中承诺配备大量的高资质人员,进场时在人员数量和资质方面进行减少和降低,建设过程中再次减少人员、投入低资质人员的顽疾开刀。对该项目所有施工、监理标段的投标人员、进场报批人员、实际在场人员进行对比分析,掌握了投标、进场报批、实际在场人员的数量和资质差异。审计人员还及时约谈施工、监理单位项目负责人,指出这种投标时承诺投入较多高职称管理人员,进场时数量和职称均达不到投标文件承诺,实际建设时又再次减少的做法给工程建设工作带来了较大的负面影响,故要求建设单位督促施工、监理单位进行整改,强化人员考核管理。经过整改,后期施工中施工、监理人员到位情况有了很大的改观。

细化资料检查,促进资料完善。根据市政工程资料管理规定,审计人员对施工、监理资料进行了检查,重点关注签证资料的规范性,为后续的结算审计打下了基础。在检查过程中,审计人员发现部分收方签证未明确签证的原因和签证的具体依据;部分收方签证未经施工、监理和建设单位盖章;部分土方、石方的开挖收方签证未按清单规则计算,多计取放坡的工程量;监理日记未记录收方签证、旁站监理等内容;无监理平行试验的相关材料;未根据各标段施工内容的实际情况制定监理规划、监理细则等问题。审计组及时向建设单位、施工单位、监理单位指出,要求建设单位督促监理单位、施工单位强化资料管理,监理资料、施工资料逐步得到了完善。

该项目的审计质量得到了市领导、相关部门和被审计单位的高度认可。创新利用AO进行招投标审计实例还获得了“2014年度玉林市审计机关AO实例”优秀奖。

审计组是从2014年3月起对该项目进行跟踪审计的,目前已完成了2014年度的跟踪审计任务。由于项目建设仍未全部完成,跟踪审计工作仍在进行。