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政府投资法律风险及对策研究

来源:广西审计厅课题组  作者:   发布时间:2016-08-08 09:24:11

政府投资项目多样化的发展趋势决定了政府投资项目审计具有专业性强、涉及内容广泛的特点,其所应用到的相关法律法规就有不同的适用范围。审计机关在开展审计工作中具有的权利的职责应该严格受到法律规范的约束,否则将存在不同程度的审计风险。政府投资项目审计风险是由于被审计单位对政府投资项目的审计结论存在法律引用不当和存在歧义等原因而提出法律诉讼,而使审计机关承担相应法律责任的风险,即审计机关要为自己发表的审计结论的正确性、适当性、准确性承担相应的法律责任。本文基于我国政府投资审计的现状,从其涉及的法律内容入手,进行政府投资项目审计的法律风险分析,最后对其法律风险提出处理和防范措施。

政府投资项目在我国正在迅速发展,其规模的扩大使得政府投资项目审计工作也在逐步走向成熟,但是与之俱存的是有关审计机关的监督职权、法律适用的冲突、处罚办法等问题,引发起关于政府投资项目审计法律风险方面的思考和探讨。政府投资项目为满足公共需求,建设投资项目周期长、投资大,又涉及多种管理体制和管理部门,其审计工作所依据法律规范的广泛性就要求审计人员必须认真分析法律环境,使用恰当的审计技术对政府投资项目的真实性、合法性、效益性进行审查监督,加强审计人员应对审计风险的专业性,并发表审计意见。加强政府投资项目监督是一项复杂又艰巨的工程,期间要明确政府投资项目的主要内容及分类,梳理好投资主管部门、发展改革、财政、检查、审计等多个部门的监管关系,一方面防止职能交叉、重复监管,另一方面杜绝监管断层、环节遗漏。从国际发展形势来看,为了适应发展趋势,我国政府与世界银行、联合国开发审计署等国际组织的合作日益密切,政府投资项目将涉及世行贷款、外国政府在华贷款、国际援助等项目,其运用到的国际管理和相关法律法规也给我国政府投资项目审计带来巨大挑战,因此政府投资项目实际的法律风险不容忽视。

一、我国政府投资建设项目审计现状

政府投资项目审计是审计机关以投资公共需求为主要目的参与建设活动的设计、建设、监理、施工等全过程进行跟踪审计,监督投资单位遵守相关法律法规、执行建设程序、合理使用资金,发挥政府的国家审计机关的审计监督职能。随着目前我国城市化建设发展规模扩大的需要,各级地方政府对于政府投资项目审计的更加重视,从一定程度上节约了政府资金,加强了资源的有效配置、减少了建设项目的腐败现象,获得良好的社会反响和支持,但愈来愈多的问题也随之出现。

(一)我国政府投资项目审计开展现状

回顾我国政府投资项目审计工作在的发展,经历了从财务审计到工程造价审计,再到工程管理审计,最后发展到项目效益审计这样一个过程。审计署每年以年度审计计划的形式在铁路、公路、水利、城市机车设施建设方面开展项目审计和专项调查审计。审计内容以揭示查处损失浪费为主要目标,促使被审计单位加强管理,提高资源使用效率。从目前进行的政府投资项目审计的情况来看,主要存在的问题有:

1.综合性审计人才缺失,难以开展审计工作

由于政府投资项目审计所涉及的领域广、事项多、专业性强,目前我国审计机关的审计人员以财务审计为主,审计专业范围太窄,缺少工程造价、资产评估、法律等反面的综合性人才。  另外,在审计机关真正拥有计算机应用水平的人员不多,这对于投资业务审计有着一定的制约。

2.审计运用的资源、手段、方法滞后,不能适应新的形势要求

随着经济化的发展,有关投资项目新技术、新工艺、新材料的发展日新月异,而审计机关在有些方面还只能在资源、手段和方法停留在原始的手工落后阶段,对审计效率和审计质量都有了限制,不能通过有关计算机软件的应用,实现投资项目审计的现实需要。大力推进计算机软件的应用,改进审计手段,创新审计方法是审计机关提高政府投资项目审计的切实需要。

3.审计程序没有严格执行,存在审计风险

有关财政基建项目审计机关只进行竣工决算审计,其他由社会中介机构代为审计。一些社会中介机构的缺乏职业道德,没有严格按照审计程序进行监督,没有严谨的审计工作态度,审计复核流于形式;社会中介机构弄虚作假,不按正规审计程序操作,收取非法费用,虚报造价,这些行为都会导致审计风险。

4.与追究审计责任相关的法律法规仍不健全

在相关法律法规中,对于政府投资建设项目的审计内容方面专业限制较强,约束范围较窄,对于规范审计机关自身的法律效率较低。有些行业有单独的法规制度,但是相对比较粗略,未能明确的规定相应违规行为的处理和处罚方式,这就使得某些行业的投资项目在审计发现问题后需要追究相应法律责任时,产生模糊的执行办法,出现无所适从的局面,造成投资项目的损失。

(二)我国政府投资项目审计的主要内容

2011年1月14日,审计署发布了《政府投资项目审计规定》,对近几年各级审计机关开展较多的跟踪审计、竣工决算审计和绩效审计,提出了规范性意见,审计机关应当对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、医院、学校等项目工程实施跟踪审计。该《规定》细化了《审计法》、《审计法实施条例》对政府投资项目审计内容,明确了审计机关对政府投资项目需要重点审计以下11项内容:“履行基本建设程序情况;投资控制和资金管理使用情况;项目建设管理情况;有关政策措施执行和规划实施情况;工程质量情况;设备、物资和材料采购情况;土地利用和征地拆迁情况;环境保护情况;工程造价情况;投资绩效情况;其他需要重点审计的内容”。这些内容的关注的方面包括:关注项目决策程序是否合规,是否因决策程序失误和重复建设投资造成损失浪费;应当关注揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题;着重披露和查处工程建设领域中是否存在重大违法违规问题以及经济犯罪。

当前投资新格局的逐步形成影响着政府投资项目审计的发展,正在经历从真实、合法性审计逐步向绩效审计过渡;从事后审计逐步相全过程跟踪审计发展;项目审计与审计调查相结合,从微观领域向宏观层面的发展趋势。

近几年政府在投资项目审计方面的法律法规在逐步完善,但是对于政府投资项目审计的目的主要是投资项目的经济性和效率性,控制成本支出,加强项目管理,依据项目审计流程来看我国政府投资项目审计的主要内容包括:开工前审计、概预算执行情况审计、竣工决算审计、投资效益审计、跟踪审计、专项审计,将此概括为投资项目的事前、事中、事后的全过程跟踪审计。但是在实际审计监督方面还仅仅停留在预算执行情况和竣工决算审计监督方面,相关法律限于对审计机关行为的规定,没有对其他涉及单位提出要求和约束,使得全过程的跟踪审计由于法律效力方面存在限制。

(三)我国政府投资项目审计涉及的法律内容

据不完全统计,在对政府投资项目进行审计的过程中将涉及到建设项目审批程序、建设项目前期工作、工程造价管理、建设施工管理、建设项目财务收支管理及其他相关法律法规达到近百部。

1.基础性法律

《中华人民共和国审计法》提出了政府投资项目审计的执行主体是审计机关。《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条和《审计法》第二十二条称政府投资和以政府投资为主的建设项目,包括:(一)全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;(二)未全部使用财政资金,财政资金占项目总投资的比例超过50%,或者占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督;对前款规定的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。2011年审计署颁布的《政府投资项目审计规定》进一步明确了政府投资项目审计的内容、重点。《国务院关于在加强审计在执法几个问题的通知》规定“审计机关作出审计结论和决定,有关部门应当协助执行,不得改变” 。

2.审计程序相关法律

在审计程序上有《审计机关对国家建设项目概预算执行情况实施审计办法》《基本建设竣工决算审计要求》,另外《中华人民共和国合同法》、《招投标法》、《担保法》、《建筑法》、《土地管理法》《建设工程工程量清单计价规范》等法律的出台强化行政机关依法行政。

二、政府投资审计法律风险的分析

政府投资审计出现行政诉讼问题,审计机关面临这样的法律风险依然需要保持冷静、客观的思维模式,对潜在出现的法律风险做出理性分析,有利于做好政府投资审计的法律风险防范,保证审计机关审计结果的公正性和审计结果有效性。

(一)政府投资审计法律风险的认识

刘峰和许菲(2002)在《风险导向型审计法律风险审计质量》中提到“究竟什么是法律风险?比照瓦兹与齐杰瑞(1982)关于审计质量界定的思路,我们可以将法律风险表述为被发现的概率和发现后被惩处力度的乘积。被发现的概率又是谁可以起诉审计师以及诉讼的门槛要求两部分的联合乘积,这样法律风险最终是谁可以起诉、诉讼的门槛要求、惩处力度等三个因素的联合乘积”。参照这种思路,本文将政府投资审计法律风险定义为审计机关由于被审计单位对政府投资审计结论提出异议,引起法律诉讼并承担相应的法律责任的风险。因此,想要减少和防范政府投资审计法律风险就需要审计机关做好法律学习和研究,识别和分析政府投资审计法律风险。

1.政府投资审计法律风险的识别方法

政府投资审计法律风险的识别要求列出所有关键点、风险来源、产生条件。识别的一般方法有:

(1)现场观察法:在《审计法》《合同法》等基本法律框架下,行使审计职责。到投资项目进行实地观察,了解建设项目资质及项目实施的合规性,更为客观的收集审计证据用以支持审计结论,识别出被审计单位实际项目执行时对法律规定的认识和理解偏差的风险。

(2)询问法:通过对管理层和被审计单位的其他内部人员的询问,了解被审单位所处环境,适用优惠政策、关联企业等,发现被审计单位是否存在寻找法律漏洞等行为,对审计人员得出的审计结论提出异议,获取经济利益或逃避法律责任。

(3)环境分析法:主要是对社会环境变化,包括生态环境和经济环境的发展趋势,以及可能变更的法律法规等进行深入分析,查找这些发展变化可能引起的法律风险因素和潜在影响。

(4)资料分析法:根据历史资料识别出法律风险,做好相关法律的引用对审计判断影响的审计研究。审查以往的关于审计工作流程中发现审计风险问题,对这些审计风险的对应相关法律进行研究和分析:一是对被审计单位的审计工作依据的法律规定内容的分析;二是对于处理处罚依据相关条例的运用是否恰当进行分析 

2.政府投资审计法律风险的判断

(1)违反相关法定程序。审计机关人员应当严格审查立项审批手续,在审计过程中获取充分、适当的审计证据,最后得出审计结论,对违规行为进行处理和处罚。审计人员应该严格执行审计流程,否则产生法定程序上的风险,由于审计机关自身行为不当遭到法律诉讼的风险。

(2)法律适用的判断和选择。审计人员必须领悟经济行为发生的本质,认真分析被审计单位所适用的法律规定,否则因为在审计结论中引用法律不当,引起被审计单位对相关法律理解认为不当造成影响或损失提出法律诉讼的,审计单位得不到法律的有效保护,因此审计人员应该合理判断和选择适用的法律规定来指导审计行为。

(3)处理和处罚法规。首先审计机关在发现了被审计单位的违规甚至犯罪行为后,应当及时向有关部门汇报审批,并进行移交,不能越过法律职权代为处理和处罚被审计单位。另外,在审计被告中引用的有关法律规定必须有理有据,否则将会引起被审计单位的异议和不服而提出法律诉讼,导致政府投资审计的法律风险。

(二)政府投资审计法律风险的评估

对政府投资审计法律的风险评估是为了了解被审计单位的法律环境,主要原因在于:某些法律法规可能对被审计单位经营活动有重大影响,如不遵守将导致停业等严重后果;某些法律法规(如环保法规)规定了被审计单位某些方面的责任和义务;某些法律法规决定了被审计单位需要遵循特定行业惯例和核算要求。了解这些法律环境后,潜在法律风险事项对审计机关可能产生影响的程度。

1.政府投资审计法律风险表征

(1)固定资产投资审计工作遇到的法律困境

一是政府投资项目审计工作涉及的法律条广泛。

由于政府投资项目以满足公共需求为目的,以公务公产和公有公共设施公产为内容,以国有资产投资或者融资方式兴建的,以行政性、公用性、公有性为特性的政府投资项目从项目立项到项目建成所经历的时间跨度长,涉及建设管理的部门多,因此政府投资审计工作具有所依据法律具有广泛性的特点。

二是政府投资审计外部法律环境不断发生变化。

随着《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)等政府投资项目管理体制的变化以及国务院批准的《审计署主要职责内设机构和人员编制规定》等政府投资职责规定的改变,政府投资审计外部环境发生了变化,使得以“建设项目的预算执行情况和决算,开展相关专项审计调查”为主要职责的固定资产投资审计将面对新的审计执法环境,审计风险也较以前提高。

三是审计外部门人员对政府投资审计相关法律的误解。

目前,政府投资审计项目的建设实行公司法人制,通常由政府投资公司代理政府对项目进行建设管理。参与建设的甲乙双方以合同法约定双方的权利和义务。因此,审计外部人员往往只以合同法为判断依据,这给政府投资审计带来困难。如2001年《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用》([2001]民一他字第2号)政府审计机关的审计结论在建设工程承包合同案件中法律效力问题作了规定。因此,很多法官遇到相应问题时往往以此为依据进行判断,而忽略了不同环境下,事件结果的差异性,也忽略了政府投资审计提供的真实依据,造成国家审计机关在诉讼中处于劣势。

(2)对相关法律工作研究不透彻给政府投资审计工作带来的影响

由于固定资产投资审计工作中遇到的困境,审计人员对法律研究不透彻,给政府投资审计工作带来一定负面的影响。

一是制约政府投资审计人员工作思维。

审计人员因为对《审计法》及其他法律中规定的审计机关在政府投资审计中的职责、审计工作涉及到的审计内容和重点了解不够透彻,使得政府投资审计人员难以把握政府投资审计的方向。此外,《合同法》等规定业主与施工单位关系的法律与《审计法》等约定审计工作内容的法律之间关系把握不准也制约了政府投资审计人员工作思维。

二是不利于政府投资审计工作的开展。

政府投资项目的建设是由项目立项审批、建设项目前期工作、工程造价管理、建设施工管理、建设项目财务收支管理等相关工作构成的。各个阶段除了有相关的法律规定外,项目建设工作还要通过《合同法》进行约束。审计人员对各项法律研究不透,审计人员如果把握不住审计执法标准,将导致审计行政复议及审计诉讼案件的增加,进而使审计人员面对类似审计事项时轻易放弃审计意见。

部分审计诉讼案件由于审计人员把握法律不深的对于审计意见的退让,又导致诉讼失败,挫伤了政府投资审计人员开展工作的积极性,不利于政府投资审计工作深入开展。

2.政府投资审计法律风险的评价

1 政府投资审计法律风险评价框架图

根据政府投资项目审计的法律风险的表征,本文将其风险分为可控风险和不可控风险两大类(图1)

(1)可控风险因素包括审计主体层面和审计流程层面

审计机关作为政府投资项目审计的主体对法律的认识存在误解,对相关法律的认识不够透彻;在审计流程方面,审计人员未严格执行审计流程也是造成法律风险的主要因素。

(2)不可控风险因素包括法律漏洞和宏观环境的影响

从法律自身角度来看存在这根本性隐患:法律法规间不配套,如《招标投标法》缺乏长期实践考验和及时修订补充,目前尚没有与《招标投标法》相配套的实施细则等法规制度,再加上对《招标投标法》的理解和把握存在这样那样的偏差,运作中容易出现不规范的现象;处理依据存在法律适用的冲突,如《合同法》与《审计法》衔接不当,引发出诉讼纠纷案例,如国家工商局和住建部发布的《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》(2011)、国家发改委等九部委推出的建设工程设计采购施工总承包合同条件中均规定其合同的造价结算由承包方双方按照约定自行进行,但是依据《审计法》和审计署发《基本建设竣工决算审计工作要求》进行,其工程结算审核结果可作为双方结算的法律依据,视具体情况,若价格存在虚假性审计机关究竟应该以合同约定价格审定还是以实际审核价格作为依据存在冲突,法律的适用性成为引起法律纠纷的因素。

三、政府投资审计法律风险的处理及审计对策

审计机关执行审计工作中面临种种政府投资审计法律风险时,应该认真分析被审计单位的法律环境,根据识别的法律风险,研究和探索审计工作的法律支撑,加强审计人员应对法律风险的和处理复杂问题的能力,降低政府投资审计承担的法律风险。

(一)法律风险的处理方式

从整个审计过程来看,严格按照审计程序各环节的潜在风险,采取相应的风险应对措施,实施政府投资全过程跟踪审计时,一旦识别出潜在的审计法律风险,如何处理此类风险,成为关注焦点。《政府投资项目审计规定》以加强对政府投资项目审计管理,规范审计机关的审计行为,提高政府投资项目审计质量。在此基础法律规定下,各地方审计部门应进行深入调研和广泛听取意见,根据地方社会和经济环境,尽快出台适合各地实际情况的政府投资项目审计法规和规范。这些法规和规范应该明确审计机关全过程跟踪审计的内容及重点以及处理和处罚规定。审计重点应该遵从政府投资项目审计发展趋势,注重加强绩效审计、全过程跟踪审计以及从促进宏观管理和深化改革的角度发现和反映问题,为政府宏观决策提供服务。

1.政府投资审计法律风险的过程管理

一是与被审计单位交换意见是审计过程管理中的一个重要环节,有利于审计人员认识问题和处理问题。在实施审计程序时,主要有以下几种情况要与被审计单位交换意见:

(1)为从真实、客观的角度全面了解有关问题,审计人员就特定事项的有关问题向被审计单位的相关人员进行询问、调查。

(2)审计人员针对收集的审计证据发现的被审计单位存在的违规行为,就已取得审计事项的审计证据形成查证材料,从侧面与被审计单位进行交流,了解这些行为究竟是由于管理层不了解相关法律的无意行为,还是为谋取个人利益而有意为之。

(3)审计人员以直接依据形成审计报告征求意见稿,就有关事项的初步定论和相关处理决定的合法与公正性与被审计单位交换意见。

针对以上情况与被审计单位交换意见,有助于审计单位提高审计效率,避免行政复议或行政诉讼,降低政府投资审计的法律风险。

二是编制规范的审计报告,保持审计报告谨慎性、公正性,将通过审计程序中收集的审计证据做合理的分析和研究,考虑实施过程中运用的各项法律政策以审计结论的方式反映在审计报告中,不姑息违法行为,也不越权处置被审计单位的不当行为,做到真凭实据记录,维护审计机关的公正和权威。

2.政府投资审计法律风险的事后处理

在分析政府投资审计的法律诉讼以及行政复议等问题的出现原因后,审计机关如何做好应对措施避免今后类似问题,提高审计质量,维护好国有资产安全性。

一是首先在发生了具体的行政诉讼案件后,审计机关应该首先分析审计人员是否按照合法的审计程序执行审计监督。根据《行政处罚条例》规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”因此审计机关自身的行为受到《审计法》《行政处罚法》的很大约束,必须依法审计,有理有据,针对被审计单位提出的问题,充分的收集材料,将审计过程中的工作底稿中记录的对做出审计结论的各项审计证据以及所依据的法律条款作为证据。

二是审计机关应该加强自身内部制度,提高审计质量。在政府投资项目中,抓住各个关键环节、明确审计重点不仅可以有效的提高审计效率,又可以提高审计质量,同时可以降低审计机关面临的法律风险。审计机关在以下可将以下环节作为风险防范的要点:

(1)投招标过程中的法律风险防范和控制要点。根据我国《招投标法》、《建筑法》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》以及其它相关法规、司法解释的规定,政府在招标过程中应注意以下一些问题:①项目立项审批完成、招标核准完成;②审计招标文件的严密和合法性,主要查验招标主体是否合法适当、招标书内容是否公平公正、程序是否合法合理等;③投标单位的不正当竞争行为,审计是否存在串标、资质挂靠等弄虚作假行为。

(2)概预算审计的法律风险防范和控制要点。首先应普遍开展行业建设项目概算,概预算投资的节约是建设投资的实际减少,做好政府投资项目的事前监督和控制。其次,概预算审计应安排在财务收支审计之前,便于及时发现问题向上级部门汇报。另外,概预算审计必须与财务收支审计相结合,财务收支审计应该以概预算数额为前提,如果单一的只进行概预算审计会脱离实际,增加审计难度。审计机关根据《审计机关对国家建设项目概预算执行情况实施办法》执行审计工作,提高审计工作质量。

(3)现场跟踪审计的法律风险防范和控制要点。现场跟踪审计是最为关键的一个环节,包括:①材料设备、质量的审计;审查工程项目采购的材料、设备的品牌、价格、质量是否符合要求,对于投资与采购差价的处理是否隐瞒,防止以此充优,谋取个人私利等腐败现象;②对施工是否符合设计的审计,施工方在实际执行时是否按照原设计进行,避免发生任意改变原设计,影响项目质量造成损失的情形;③资金到位和投用的审计,审计人员应该关注资金是否按时到位,资金的投入是否按照计划进行,有无资金闲置或挪用的情况影响工程进度。

(4)竣工决算审计的法律风险防范和控制要点。督促被审计单位及时编制竣工决算,处理竣工前往来款项和结余物资的清理工作,审核竣工决算编制依据是否规范,对照项目概预算、总结、分析概预算执行情况,正确评价投资效益,按照《基本建设项目竣工决算审计试行办法》对竣工决算进行全面审核。

三是各级审计机关应该加强经验交流。由于各级审计机关遇到的问题可能不同,提出投资审计中遇到的困惑和疑难,相互进行审计工作经验交流,方便审计人员之间的学习和讨论是十分必要的。审计机关可以根据讨论得出的结论性意见出台特定的工作手册或审计指南,在审计人员遇到相关问题是,有据可依,推进审计法制建设的完善,在一定程度上减少审计行政诉讼案件的发生,从而降低政府投资审计的法律风险。

(二)政府投资审计法律风险的具体处理措施

1.研究宪法及审计法对审计工作的规定,把握固定资产投资审计工作的内容和外延,把握政府投资审计工作的基准所在

在以往的政府投资审计中,设计单位、施工单位、监理单位,以不属于国有企业,不使用财政性资金为由拒绝接受审计的审计,拒绝提供相关资料,致使审计人员不能获得相关审计线索。

通过研究宪法及相关法律,我们理解“财政性资金”“只要是业务上,资金流向上共享了财政资源,使用了财政性货币”就应改是审计监管的范畴。政府投资审计作为财政收支的一部分,对财政性资金的延伸审计是国家审计的职责。而支付给监理单位、设计单位、施工单位等项目建设相关单位的资金作为财政支出的一部分,也应该接受审计部门对其真实性、合法性进行审计监督。

而具体到审计工作上,审计组可以在下发审计通知书时将涉及到财政性资金首付和支出单位的项目设计单位、施工单位、监理单位列为必要时审计延伸的对象,为审计项目建设相关单位提供了法律支持。

2.梳理相关法律与合同法对政府投资项目各项内容的界定,探索审计法与《合同法》的有效衔接

(1)要探索建立以《行政合同法》为核心的完善的行政合同法律制度,改变我国目前法律上将行政合同与民事合同混为一谈的局面,从而将政府投资项目合同从民事合同中剥离出来,把政府投资项目合同涉及的法律问题纳入到行政合同法律制度的框架下予以解决。

(2)对各种法律条文以及他们对政府投资审计项目的影响进行分类,评估政府投资审计工作可能面对的各种风险。一是对《审计法》等政府投资审计依据进行分析,界定政府投资审计工作的内容。二是对《合同法》等约束各方权利和义务的法律进行梳理,为更好的界定审计发现的问题提供法律依据。三是分析《最高人民法院审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》等工程造价相关法律解释,为工程价款结算提供参照。

3.做好相关案例的研究,为审计判断做好准备

2001年《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用》(2001民一他字第2号)对政府审计机关的审计结论在建设工程承包合同案件中法律效力问题作了规定。但是,不同的证据取得情况下,案件的判决结果会有不同。因此,在平时的工作中,审计人员加强审计案例研究,探索在《审计法》和《合同法》框架下有效行使审计职责,减少审计风险的政府投资审计方法。

  而在具体的审计工作中,就是对项目合同、工程签证等约定各方权利和义务以及建设项目资金流、材料流、信息流等反映项目建设全貌的各项法律规定的审查,理清工程造价判定的依据脉络,为审计判断提供法律支持。

4.制定规定资产投资审计规范,防范由于主观因素造成的审计风险

在加大政府投资审计力度的同时,政府审计部门应该研究制定政府投资审计的内部规章制度在约束、规范投资审计人员行为的同时,为指导审计人员的日常审计行为。从投资审计项目的立项、审计工作的执行、审计项目的管理都做出了详细的规定,从内部规范了投资审计人员的行为,降低了投资审计风险,促进了固定资产投资审计工作的可持续发展。

如制定政府投资建设项目立项工作操作规程可以帮助审计人员理解项目在立项应该考虑的问题、制定项目预算执行情况审计操作规程让审计人员政府投资项目预算执行审计与一般财政预算执行审计的区别及关注点。

5.针对特定法律风险,采取特定的法律防范手段

风险防范措施通常包括风险回避、风险分散、风险转移等。审计机关可以运用法律责任风险回避的方法在风险事件发生之前完全消除一些特定法律风险来避免损失。例如,在投资审计报告中以审计建议的形式,对严重争议事项责成建设单位纠正错误,规避由于直接下发审计决定造成的被审计单位提起行政诉讼的可能性。风险回避作为一种消极的风险防范手段实质上是对违法行为的放任,是审计机关明知审计风险而不作为的失职行为。

风险分散就是增加风险单位以减轻自身总体风险压力,达到共同分担风险的目的,审计机关依据审计法实施条例第二十八条:“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。”,在审计取证时要求相关被审计单位以补充协议形式共同签署意见。审计机关在面对被审计单位提供的虚假材料,如果没能查处其中的虚假信息,最终的风险还是由审计机关承担相应责任,风险分散承担的角色也只是一种道德约束。

风险转移就是在不可避免风险的前提下将风险项目移交,例如可以督促建设单位修改部分合同条款,避免由审计机关直接否定合同条款等。

四、后记

在政府投资项目审计中,为防范法律风险,应该努力把握风险关键点,识别和分析出潜在法律风险,积极寻找对策,不断规范审计行为,降低政府投资审计的法律风险,从而发挥政府投资审计的“免疫”功能,维护审计机关的权威性。本文就政府投资审计面临的法律风险进行识别,就这些风险评价分类为可控风险和不可控风险,在此基本框架细分两类风险存在的原因。最后本文从风险的过程管理和事后处理两个角度分解风险处理,并提出政府投资审计法律风险的具体应对措施。政府投资审计面临的法律风险直接影响到了今后审计机关的审计质量,因此必须受到社会各界的积极关注,不断完善法律法规,为政府投资经济决策服务,为我国经济发展起到推动作用。

 

参考文献

[1]张承宏(南京市审计局).投资审计法律风险与防范.《审计月刊》.2010.

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[4]潘罡.审计学原理[D]. 人民邮电出版社,2011.2.

[5]《广西投资审计文件汇编》.

 

 

 

课题组组长:张永如

副组长:廖维新、黄昆

  员:林飞腾(执笔)、彭斯慧